“上海自由市”与“大上海国”：列强争夺租界最后的疯狂

来源: 谈史局  文: 谈史

20世纪20年代后期，中国政府要求收回租界的呼声渐高。上海在经历了五卅运动后，“上海是中国人的上海”这一思想得到广泛传播；各界民众通过罢市、罢工、罢课等形式与租界当局展开了不懈的斗争，使当时的上海租界陷入了深刻的统治危机之中。

租界当局不仅要面对中国声势汹涌的反帝运动，还要面对北伐时汉口、九江等租界已被收回，缺口已被打开的巨大压力。1927年7月，国民政府上海特别市的建立，形成了华界和租界分庭抗礼的局面，对于租界当局来说更是雪上加霜。1929年，国民党中央宣传部又编印了《收回租界运动》的小册子，使上海的租界当局如同末日来临。

然而，在上海拥有巨大利益的英、美、法、意、日等国侨民并不甘心手中特权的丧失，想尽办法试图解决租界的危机。为了寻求租界继续存在的合理依据，工部局在1929年11月28日召开的董事会议上，一致通过了邀请资深法官费唐来沪考察租界制度的决议。

费唐长期在南非联邦工作，曾经“负责英国政府和爱尔兰自由邦之间条约的谈判工作，也负责过英—布战争结束后与南非联邦的签约工作”，董事会一致认为“聘用费唐法官来协助工部局就上海未来地位问题提出建设性的建议，这对整个社会都是有益的”。

从1930年1月至1931年6月，费唐陆续发表了四大卷长达百万字的《研究上海公共租界情形报告书》。其基本思想就是强调有必要也有可能延续租界制度，至少在几十年“过渡期”内租界不能交还中国，竭力为公共租界存在的合理、合法性寻找依据。值得注意的是，“一·二八事变”后，日本政府在推进上海“自由市”计划时曾多次提及费唐报告。

关于上海租界未来地位问题的提议和方案

早在1927年北伐军入驻上海之际，驻中国的美国公使和驻汉口的美国总领事就依照美国政府的训令，分别向张作霖、蒋介石、孙传芳三方提出了美国国务卿关于上海中立的通牒文。

通牒文指出，美国政府对目前中国的内乱给上海租界内美国利益所带来的影响颇感忧虑。现在的公共租界不仅其枝叶已延伸至中国全土，而且已经成为全世界商业网的一个基本中心，所以，无论是从中国人还是外国人的利益出发，维护公共租界的秩序都是极度必要的。

美国政府建议要把上海的公共租界排除在武力交战的区域之外，以给予美国人及其他外国人充分的保障。通牒文最后指出，有关公共租界未来地位的问题，美国政府已做好了与中国进一步交涉的准备。

对于美国政府的这一提议，中国官方的态度比较强硬，国民政府代表陈友仁就明确表示，不光是美国，对于任何国家的有关上海中立的建议，国民政府都将视之为内政干涉。并指出，国民政府统管上海之时，有充分的实力和诚意保障美国人及其他外国人的生命财产，所以没有在上海设置中立地带的必要。

此外，孙传芳方面也表示，在上海会对所有外国人的生命财产负有保护责任，不需要特别设置中立地带。1927年，美国政府关于上海中立的建议因遭到中国官方的反对而搁浅。

不仅如此当时还展开了一场关于“上海问题”的起源、性质以及上海租界的出路和中国的未来等问题的国际性讨论中外民间人士争相提出解决方案。仅向英国外交部正式提交的方案就有三种：

其一是“上海自由市”方案。

此方案在年月以备忘录形式提交给英国外交部，方案的起草人为芬利森。主要内容是建议参照波兰港口城市但泽的管理模式将上海变成国联监管下的“自由市”。这份方案的基石是中外合作，认为只有中外合作才能维持上海的世界工商业中心和远东贸易中心地位。但是，中外合作的前提是中国人承认外国人在上海的权利，“真诚地承认正是外国人的首创精神、外国的企业、外国的管理和外国的保护造就了今天的上海”，在此基础上才有可能规划上海的未来。方案的具体设想共有条大致可归纳为以下几个方面。

（一）“上海自由市”的版图为大上海，这个区域不再以租界为中心而是以吴淞为中心，以英里为半径。

（二）中外合作管理，但应借鉴外国的市政管理经验。

（三）设立国际性市政管理机构——理事会这个机构依据国联批准的法律或规章，由中、英、美、日、法、德、意、瑞士等国籍的人士组成。各国籍代表的人数由国联根据各国的商业、资本的利益决定，在任何情况下某一国籍代表的人数不得超过其他三个国家代表的总人数。该理事会若干年选举一次，轮流选举一个由理事会指导的类似于公共租界工部局的执行机构。

（四）中立原则。自由市是商业与工业的共同体在任何冲突中都将保持中立地位，由国联和美国担保其中立。为确保其中立地位应增加警力，并建立一支小型、高效的军队，其军官由国联任命。

（五）保留治外法权。

（六）中国各级政府的税收政策不适用于租界。此外，方案还包括法庭、税收、邮政等方面的具体设想。

英国驻华外交官均不赞成自由市方案。英国驻沪领事巴顿（首先表示反对意见理由是他认为这个方案完全没有可行性因为中国的舆论不可能同意将上海置于但泽那样的地位任何提及国联的相关建议都会被中国人当作帝国主义新的侵略企图。驻华公使蓝普森亦持反对意见他在给英国外交大臣张伯伦的信中，详细地阐述了反对理由：一是这个方案将涉及一个复杂的因素，即美国在上海有重要的利益对“上海问题”有非常强烈的兴趣但美国不是国联成员国，自由市方案势必将美国撇在一边。二是但泽与上海只是在表面上有点相似’实则很不同。但泽是两个国家之间的问题，而上海则完全属于中国，”上海问题”需要解决的主要是中国的主权要求与外国人维持他们在此地的生活、贸易与安全的愿望之间的关系解决“上海问题”就是要在这两者之间寻求方案。蓝普森强调据他的观察，无论现在上海外侨多么愿意采纳这一方案但在目前中国人的思想状态下这个方案几乎没有实现的可能性。如果在租界交还中国之后再设一个过渡阶段，让国联来控制无论国联采取何种形式，最终都会遭到中国人的拒绝。原因是中国人会认为这个方案对中国主权和尊严造成的损害其严重性即使不超过目前，至少也是不相上下。最终这一方案未得到英国外交部的支持。不过这一方案在上海外侨当中拥有一些支持者。年月，刚从上海回到英国的戈特（爵士在与外交部官员交谈时，仍建议将上海建成但泽那样的拥有国际警备队的港口。

上海工部局旧址

其二是“怀特方案”。

1929年4月，英国外交部又收到了一份以备忘录形式提交的“上海问题”解决方案备忘录的起草人为英国人怀特。这份方案认为眼下外国在上海的利益正处于危险境地英国人不可避免地将会失去对上海工部局的控制。因此当前的努力目标应是保持上海作为中外商人共同经营的安全的商业基地的地位。备忘录认为华董问题是解决“上海问题”的关键应逐步增加华董数额和工部局机构中的华人成员名额，由此训练华人参与市政管理的能力，并在此基础上整体地解决“上海问题”。但是，这一方案必须在英国的支持下才可望成功，具体地说由英国牵头在放弃一部分市政管理权力的情况下，与中国签订协议。

这一协议应体现如下基本原则：

一是其条款在充分承认中国人在上海的权利的同时也要求中国人承担更大的责任；

二是要由英国政府出面签订这个协议，因为英国政府有实施制裁措施的能力，而上海工部局则没有；

三是要有切实有效的办法防止协议的贯彻在有效期内不受干扰。

备忘录最后强调，上海的未来是一棘手问题，要想成功解决这一问题关键在于勇气：“首先是必须有足够的远见展望我们真正的努力目标，并且在拟定政策过程中有足够的勇气支撑我们的判断这判断部分依赖我们的常识，部分依赖我们的善良愿望，部分依赖运气部分依赖在合适的时机使用武力。”其次要敢于说不害怕混乱，“一句话我们会使用武力保护我们自己的权利”。

对这份态度强硬、音调激昂的备忘录，蓝普森评价不高，在给张伯伦的信中，他评论说假如能够同中国达成协议怀特备忘录的总原则当然是有道理的但问题是能否与中国人达成协议原因是目前无法确定这个协议的底线因为这个协议要具备这样的条件它既能令中国人满意，又未超出英国和其他列强认为安全的范围。那么能够让中国人满意的限度在哪里？如何保障这个新协议的实施？在这些关键问题上，目前尚无良策。在此意义上蓝普森指出怀特方案是错误的，甚至是危险的。英国外交部也否定了怀特方案，认为它“建立在一个错误的假设之上，即上海问题有一个静止的解决办法”。

其三是上海自由港方案。

这份方案由上海英侨戴维森在1929年3、4月间前往英国外交部递交。这份方案建议将上海变为一个特殊的国际性区域，具体内容为

（一)设立一个国际性的管理委员会华人在管理委员会中占一半人数；

（二）自由港暂时先由国际性的守备队来保护直至中国政府表现出履行条约义务的意图和能力，能够提供和租界时代同样的安全和信任感之时，自由港再交给中国保护；

（三）除非由委员会中的外国委员提出采取积极的建设性行动通常情况下自由港的主动权保留在中方手中。

此外，备忘录还从两个方面分析此方案可能产生的积极影响：其一可以把上海从目前的中国政治争议焦点的位置中解脱出来，这将有助于稳定整个中国的形势，增强中国的温和的建设性因素的实力并且还可以相当有效地迫使中国承担其条约义务；其二，这个方案也符合英美的既定对华政策也就是在满足中国人的民族主义诉求的同时又能为中国人留出一段时间来证明其承担相应责任的能力和表现其履行义务的诚意，不仅如此这个自由港的市政机构建立在中外合作的基础上，因此这一机构运行后还将成为中国人获得与外国人合作进行市政管理经验的一个良好的培训基地。

这些方案的起草人身份不同，观察上海问题的角度以及解决办法的具体内容亦有所不同：自由市方案是希望国联介入；自由港方案借助英、美、法、日等在上海有重要利益的列强怀特方案则主要依靠英国希望英国出面牵头。

三份方案中，自由市方案和怀特方案反映的是部分学院派人士的意见，他们对上海实际情况了解不深，主要从观念出发想当然地认为可以有一套现成的解决方案。他们批评上海外侨死死抱住既得利益不放，批评英国政府在“上海问题”上不思进取，正如蓝普森所言：“这些人多在上海之外他们的观点比中国口岸城市外侨的观点更进步，他们谴责这一随波逐流的政策，他们主张我们应该采取大胆的步骤，满足中国人的合法要求，即在工部局的管理中给予中国人公平的份额；在满足了中国人合法诉求，与中国就租界地位问题达成新的协议之后，应准备在有正当理由的情况下，坚持并维护这一协议，并且在必要时使用武力。”自由港方案主要反映上海外侨和工部局的愿望，与自由市方案、怀特方案不同之处在于更加强烈地希望英美明确支持工部局。

“大上海国”面积基本包括了目前沪、苏、嘉、杭的范围

除了这些方案之外，根据近期日本外务省解密的外交档案，我们还可以看到那个时候推出的更为疯狂的计划。那就是于1925年10月制定的《上海纳税人协会会员私案》等。这份方案主张要建立一个囊括淞沪、苏州、杭州在内的“大上海国”，具体内容包括：

大上海国作为中国的附属国，每年有向中国纳税的义务；其行政机关包括国家元首（中国人）、行政长官（外国人）、元老院（由议长和中外同数的议员组成）；新国家内撤消治外法权，建立属于新国家管辖的法院等等。

1930年制定《上海美国人提案》则提出了另一个“上海自由港”计划。主张建立“上海自由港”，提案的主要内容包括：上海自由港政府遵循中国钦定的宪章，除关税、邮务及缔结条约权利之外，享有地方自治政府的特权；总督由国际联盟任命，公共租界代表（4名内中国人1名）、法租界代表（2名）、及上海市政府代表的选定则和中国政府协商后决定；区域包括大上海市、公共租界、法租界及周边20英里的中立地带；自由港及周边中立地带的中立性由中国、列强和自由港之间缔结的国际条约来保障；自由港领域内各国永久放弃治外法权，自由港政府依照宪章规定，对区域内的所有人和物拥有管辖权；总督为维护自由港及中立地带的治安和防御外敌应组建必要的军队等等。

英美之间的角逐

以上论及的提议和方案中，虽然出现了“上海中立地带”、“大上海国”、“上海自由港”等不同的名称，但这些名称和而后成为议论焦点的“上海自由市”一样，其实质都是要使上海脱离中国主权的管理，从而把上海变成维护列强既得利益的“自由王国”。

上海工部局、英国和美国在“上海问题”上的反应和举措，颇令人深思。三者有同也有异。其共同之处是都认为应将租界交还中国，差异在于如何交还与何时交还。中国要求立即无条件交还租界，对此三方均不肯接受。他们希望的是渐进地交还，逐步地将租界管理权交还中国人但是各自设想的实现途径有明显的不同：

代表上海外侨利益的上海工部局和部分国际人士希望外部力量介人诸如国联或者列强出面，与中国政府就“上海问题”达成协议并且这一协议隐含着这样的前提即如果中国不遵守协议将诉诸武力，正如英国外交部在评论戴维森的自由港计划时所指出的“不可避免地，这个方案要靠列强一道以武力强加给中国的方式付诸实施”。上海租界地位的改变最直接受到影响的当然首先是外侨。寻求来自母国力量的保护是这些外侨的本能反应；以武力为后盾，则是近代以来列强处理中外关系问题的惯性思维。显然在变化了的形势面前这些外侨不能也不愿与时俱进，他们还是沿着强权逻辑面对新问题。

美国则希望通过外部因素介入，但不主张以武力为后盾解决“上海问题”。在美国提出上海中立化建议后不久国务卿凯洛格（在致驻华公使马慕瑞的电报中就明确指示：“外交部不认为美国在中国的商业特权是通过列强的武力或者军事行动获得的。迫使中国将其贸易和商业分发给不同的国家、通过武力接管中国的版图或者是贸易方面的势力范围，这样的时代已经一去不复返了。”

英国反对外部力量介人更反对使用武力手段这既是英国外交官在对华新政策宣言的原则指导下审慎决策的结果更是顺应国际格局和中国政治形势的巨大变化的结果。一战后召开的巴黎和会和华盛顿会议宣告以英国为霸主的国际殖民体系开始解体，与此相伴的是世界范围内民族主义的兴起，英国深恐在中国陷入民族主义泥潭中不能自拔。此外英国还有更深一层的担忧，即中国完全倒向苏联，因为那意味着英国失去在华乃至于远东的领导地位，并最终威胁到英国的东方帝国的存在。

上海工部局、美国与英国在“上海问题”上的态度和应对举措各不相同，最终在这一问题上起决定作用的还是英国。这一方面与英国和上海租界的特殊关系有关；另一方面，英国的日不落帝国余威犹在在“上海问题”的处理上英国的态度仍然举足轻重。英国不支持外部因素介入，美国便难有作为。

日本：远东宪兵

“一·二八事变”后，日本外务省不仅确立了设置“永久中立地带”的基本方针，还积极参考各种“自由市”方案，秘密推进日本政府主导的上海“自由市”计划。此外，日本政府还希望通过召开“上海圆桌会议”来实现“自由市”计划。
1932年5月，随着中日停战协定的签订，日本谋求建立上海“自由市”的计划主要以谋求召开“上海圆桌会议”的形式表现出来，即日本希望通过召开“圆桌会议”与各国商讨上海“自由市”问题。

不过，日本政府和上海公共租界所推进的“自由市”计划，最终并没有成功。究其原因，一方面在于上海各界民众以及国民政府的反对，另一方面也与美、英、法等国政府的态度密切相关。

其一，是中国的反对。

1932年4月，《上海外人有志者提案》被日本《东京日日新闻》公布。消息传到上海，上海各界掀起了反对“自由市”的声浪。４月11日，中国青年救国会、各业工会联合会、中华民族自决会、中国学生救国会等团体联合发表声明，号召“凡我同胞，务须一致奋起，反对设置自由市”。

同日，上海爱文义路九路商界联合会也发表宣言，指出“上海区域有设立自由市之传说，倘系确实，非特违背民意，抑且有害我国主权行政领土之完整。此项消息，无论系日方要求，或系汉奸主张，凡签此条约或赞成此举者，本会除誓死反对绝不承认外，并以对付国贼之手段对付之，并以全力与之周旋，虽至任何牺牲，亦所不惜，谨此宣言”。４月１２日，上海公共租界纳税华人会也发表宣言，认为“自由市之主张，直为侵略者之迷梦”。

与此同时，国民政府所代表的官方态度也不容忽视。据３月６日出版的《申报》报道，有记者采访顾维钧，并向其询问是否国民政府派其为上海“圆桌会议”代表，顾维钧答道：“至圆桌会议，系日本方面之主张，中国方面从未赞成，且所云圆桌会议，究将讨论何种问题，

亦未说明，则会议性质，既未明瞭，中国更难赞成，故代表出席一层，根本上更说不到矣。”至上海问题，果有会商必要，自应与东三省问题一并讨论解决。可见，国民政府坚持上海问题和东北问题同时解决的态度，并以此作为参加“圆桌会议”的必要条件；同时，也明确否认了上海“自由市”之说。

其二，是美、英、法等国的态度。

对于日本政府和上海公共租界积极推进的上海“自由市”问题，美国政府的反对态度是明确的。当《上海外人有志者提案》被公布后，《东京日日新闻》就对此评价道：“自由市的提案是非常理想的，担心的是以九国公约为后盾的美国的反对。”上海公共租界纳税华人会在其发表的宣言中指出：“美国之反对，吾国人士实认为合法合理之举也”，对美国反对“自由市”的立场加以肯定。

从中日的媒体报道中，不难看出美国政府对上海“自由市”计划的反对态度。除美国之外，英国和法国外交官员也都先后对日本的圆桌会议方案表示了看法，当然，态度都比较爱美，只是认为这一行动为时尚早。

虽然因上海民众、国民党政府的反对以及英、法、美等国的消极和反对态度使日本政府和上海公共租界积极推进的上海“自由市”计划没有实现，但其影响深远。“一·二八事变”后，中日矛盾上升为中国的主要矛盾，客观上转移了中国对收回上海租界的关注，使租界延长了寿命；而日本的“远东宪兵”威力则得到了上海公共租界的承认，事变后日本在公共租界中的地位不断上升。然而，日本与上海公共租界的关系并不等于日本与英、美等国国家之间的关系。

面对２０世纪３０年代初日本在中国的侵略和扩张，美国积极利用华盛顿体系来抑制日本的野心。美国对日本建议成立“自由市”的反对态度，无疑使“九一八事变”后日美两国之间的关系更加恶化。“一·二八事变”后，日本于翌年退出国际联盟，进一步加深了国际孤立，并开始滑向了战争的深渊。