抗战全面爆发前蒋介石的经济备战政策

作者: 贾钦涵  皇甫秋实

摘　要：“九一八”事变后，蒋介石提出“经济备战”主张，希望借助经济建设掩护国防事业发展，同时避免与日本侵略者发生直接冲突。在抗战全面爆发前，这一策略成为蒋介石“攘外必先安内”政策的重要组成。通过先后建立国防设计委员会和资源委员会，蒋介石初步实践了他在经济建设领域的一系列理念，并加强了国民政府对经济资源的统制，最终在国家层面确立了经济备战政策。

从“九一八”事变到抗日战争全面爆发，南京国民政府奉行“攘外必先安内”的政策，既有研究大多从政治外交层面入手，探讨蒋介石提出和实施此项方针的过程和影响。[1]以往学者们注意到，这一时期蒋介石的“攘外安内”国策中包含“充实国力、加强战备”等内容，但鲜有研究者对其“经济备战”政策进行考察。

蒋介石在1932年下野复出之后，他的经济建设观念曾发生重大转变。依据新的发展战略，他先后设立国防设计委员会、改组成立了资源委员会。薛毅认为，蒋介石设立国防设计委员会的主要目的在于“尽量避免中日间全面战争的爆发，争取时间发展国内经济，充实国力，增强中对日作战的实力。”[2]方勇在“蒋介石与战时工业建设”的背景下，同样强调了蒋介石创设资源委员会的主要目的在于富国强兵、抵制外侮、巩固统治、发展重工业。[3]然而，作为国民政府的重要成员和主要决策者之一，蒋介石的经济思想主张具有相对独立的发展轨迹。抗战全面爆发前，在大批国内外财经领域专业人士的影响下，蒋介石对中国经济的发展模式和战略布局等问题产生了全新的认识，逐步形成并确立了以优先发展工业、统制经济资源、掩护国防建设为核心内容的“经济备战”战略。本文根据《蒋介石日记》《蒋介石档案》等资料，试图对抗战全面爆发前蒋介石经济备战政策的形成过程加以阐述。

一、蒋介石“经济备战”主张的提出

在南京国民政府成立之前，蒋介石就曾围绕经济发展问题进行过思考，但尚未在国家建设领域形成系统的谋划。1927年蒋介石第一次下野，这为他集中思考经济建设问题提供了难得的机遇。该年9月16日，蒋介石宣布将辞职并出国考察，并计划把学习各国经济建设经验作为重点考察项目之一。之后蒋介石未能按计划在全世界进行“游学”，只在日本停留了35天，而这短短一个多月的游历，使蒋介石切身感受到日本社会经济取得的惊人进步，他不禁发出感慨：“日本建设猛进，不知吾国何日乃能臻此耳！”[4]蒋介石观察发现，中国急需借鉴日本经验，进行经济领域的大规模改革，才有可能在国力上与日本相匹敌。他通过研究，制定出初步规划：“将来经济之海关、田赋、银行、公债、商船、矿务六项为着手之件，应设土地清丈局、中央统计局、制度局、法译局、关税研究局、公债清理局、警察总局、矿产局、农林局，为整理政治之入手办法。”[5]显然，此时蒋介石已将日本作为中国发展的楷模和标杆，力图通过经济建设赶超日本。在日本的这段考察经历，对于蒋介石早期经济建设观的形成产生了不小的影响。

北伐完成后，蒋介石在担任国民政府主席身份期间（1928年10月至1931年12月）曾签署发布了一系列振兴实业、发展经济的法律法规，涉及促进引进投资、协调劳资关系、推动工矿产业以及规范经济建设管理诸多方面。[6]5月2日，国民党三届中执会第一次临时会议通过《关于实业建设程序案》，[7]同月17日蒋介石发表讲话称：“政府此次郑重提出实业建设程序案……中国今日陷于国贫民困之状态，必须在经济上有自给自足之能力，而后方可言实现民族之独立；亦惟国家在经济上有自给自足之能力，而后国民有均给均足之享受，故增加生产，实为实行三民主义之根本。”[8]南京国民政府成立初期，蒋介石虽然支持推进国家经济建设，但并未真正积极地参与到相关法律法规的倡议、制订过程。应当说，蒋介石对于这些规章条例的认识并不深入，更谈不上有其独立而系统的见解和思考。总体而言，这一时期蒋介石在经济建设方面的宏观理想多于缜密思索。身为国民政府主席，他主要是依赖财政部长宋子文主持财经领域的改革与建设工作，而对于国家经济建设的规划仍然较为粗疏。

1932年，就任军事委员会委员长兼参谋总长的蒋介石

1931年“九一八”事变爆发后，中日两国间的对立日益尖锐，抵抗日本帝国主义侵略逐渐演化为当时中国社会的主要矛盾，蒋介石对国家经济建设的态度很快便发生了显著的变化。蒋介石认为中国在军事上无法抵御来自日本巨大压力，他转而延聘大批财经、实业专家为自己参谋讲学，希望能够找到富国强兵出路。1931年底，蒋介石请教育部次长钱昌照拟订了一份总计50人左右的人才名单，囊括张嘉璈、翁文灏、丁文江、范旭东等财经界、实业界、技术界的知名人士。1932年初，他在第二次下野复出前计划“拟聘学者，每晚讲讨政治、经济、历史等一二小时”，随后又决定亲自从知识界招揽人才，并考虑将选聘人才之事常态化、组织化。[9]5月11日，蒋介石在研究日本统计制度后感慨道：“以日本统计局与资源局、及此二委员会之制度最为周密，甚矣，立国之周也。吾人若不急进，何能立国？无论何国，未有不视其人口、生命与粮食之计统为立国之本，而吾民智识程度不足语此，更何能立国？”[10]据此，蒋介石策划在参谋本部建立“第三厅”，即国防建设局，并亲自规划该厅“组织表”，并开始物色领导经济建设事务的领导人才。[11]

蒋介石延聘财经专家的渠道非常多元，并不限于钱昌照一人，同时还通过各种渠道聘请了一批外国财经顾问。[12]经过近一年的听课、学习与交流，蒋介石从各类专家那里获取到诸多经世安邦之良方，使他大开眼界。这些一流的学者和实业家不但为蒋介石“补习”了财经领域的专业知识，更是为他建言献策，促使其对国内外经济形势形成了基本判断，并对中国发展道路进行了初步勾画。

在研判国内外形势的基础上，蒋介石提出了暂缓对日军事抵抗、以经济建设为重的备战主张。1932年6月，蒋介石在研究“实行三民主义步骤”时提出，“民生为历史中心，故民生主义为三民主义之中心。如现在着重民族主义，亦应以实现民生主义而着重民族，方不背反三民主义之理论也。”[13]同年10月23日，蒋介石在日记中意味深长地记道：“对于国家前途困心备虑，苦思熟考。……现在只可做相当自卫防御军备而止，决不能以积极备战为主要任务。此时积极剿匪，以求社会之安定，发达农业，增加生产，先使民族保育生孳，而求独立，然后再决参战与否。如能，故不必急求军备。当在社会主义路线上，谋尽消灭帝国主义，以养成中国社会资本主义，乃是立国大计。如与倭寇竞军备，则适足速亡而已。”随后，蒋介石在长沙党政军学总理纪念周发表演讲时强调：“救国第一个要素就是经济”，“现在我们要救国，要复兴民族，比一切都重要的东西，第一个就是经济，要地方同国家经济都能充裕。”[14]1934年3月7日，蒋介石在南昌行营调查设计会演讲时提出，救国的事业“大概有两种，一曰明耻救战，即普遍的国民军事训练，一曰交通及基本工业之建设，盖交通为军事、政治、经济、文化之母：基本工业则为一切工业尤其是国防工业之基础也”。1935年5月13日，蒋介石在国民党云南省党部扩大纪念周演讲时又明确提出，“今后我们要救国，要求得自由平等，必须赶紧使我们国家由农业国进为工业国”。[15]应当说，在抗战全面爆发前，蒋介石的经济备战策略已经成为他阐述“攘外必先安内”政策的重要依据。

二、经济备战方针的推行

蒋介石在1932年下野复出后，由汪精卫代其出任行政院院长，形成了“蒋主军，汪主政”的职权分配格局。尽管蒋介石是南京国民政府内的实权派，但既有的政治框架无法满足他在经济建设领域推行其政策主张的需要。为了贯彻落实自己的经济建设理念，蒋介石亟须突破国民政府政治体制的束缚，建立起一个完全受自己掌控的经济建设主管机构。

1932年9月27日，蒋介石指定翁文灏等人为国防设计委员会常务委员，10月19日，他手令军委会办公厅副主任林蔚，指示其与何应钦、朱培德、钱昌照等人会商，讨论“国防设计委员会机关名称、隶属于军会或参部”。随后，钱昌照、翁文灏联名致函蒋介石，认为国防设计委员会应隶属于参谋本部，由行政院各部会长担任“当然委员”，建议该会“聘书及其他对外行文，均应用委员长名义”。[16]11月1日，国防设计委员会在南京成立，蒋介石亲任委员长，任命翁文灏、钱昌照分任正副秘书长，并于当日命令翁文灏制定“经济整个计划”。[17]11月29日蒋介石以参谋总长名义将《国防设计委员会组织条例》呈报国民政府备案，提出“值兹国难当前，国防机务，万端待理，为集中人才，缜密设计起见，特设国防设计委员会，以期确定计划，从事建设。”[18]依照组织条例，国防设计委员会直接隶属于参谋本部，其职权为“拟制全国国防之具体方案，计划以国防为中心之建设事业，筹拟关于国防之临时处置”。[19]

国防设计委员会成立后不久，钱昌照和翁文灏根据蒋介石的指示，在委员会下分列军事、国际关系、经济及财政、原料及制造、运输及交通、文化、土地及粮食七个小组，而工作重心则是集中力量发展交通、财政、工农业。以1934年为例，在国防设计委员会该年的“已办事项”中，经济建设方面的内容占89项，而国际关系、文化教育方面的事务仅有20项，“军事”项目为零；“待办事项”中，经济建设占45项，其余各类工作占23项，其中军事类仅有2项。虽然国防设计委员会负责全方位的国防规划，但这一时期该机构的工作重点显然是放在了经济建设领域，有关军事、外交的项目相对有限。[20]

国防设计委员会秘书长翁文灏

国防设计委员会以经济为重的运作模式，本质上是在遵循蒋介石的“经济备战”策略，该委员会从事的绝大多数经济建设工作，如修筑公路、兴办化工、储备粮食等，都与国防、军事密切关联。1933年华北局势进一步恶化，他在日记中提醒自己：“今日国势，欲复仇雪耻，应力避武力竞争之名，只有以政治途径收复失地、经济建设恢复秩序相号召，先定经济基础，发展国内交通，以为自卫国防之张本，绝不能以武力与敌国相较，盗虚名而受实祸也。” [21]显然，蒋介石希望通过经济建设的手段，增强国防实力，同时避免在军事外交领域刺激日本。7月27日，蒋介石在军事整理会议上致闭幕词称：“国家的需要太多，而建设的财力有限，以后除两三种建设事业（如兵工）要尽可能求普遍地树立相当的基础以外，其余之各种建设事业，必须顾到国家的力量，选择国家所切要、最足以救亡图存的几种事业，先集中人力财力做起来，比方江防、航空、军事、交通、重工业这几项，就是我们所要赶快来建设的。”[22]

蒋介石为了在积极从事经济战备的同时尽量避免引起敌国警觉，在1935年初决定改换国防设计委员会的名称，并进一步加强该机构对外保密工作。1935年1月24日，学者张其昀以“国防设计委员”身份发表公开演讲，《华北日报》不仅对此进行了专题报道，还在文章中透露出参谋本部组织建立国防设计委员会、进行经济交通建设的内情。对于地方报纸泄露国防机密的情况，国民政府军政部长何应钦于2月8日致函蒋介石称：“国防设计委员会本为筹商贡献国防计划而设，举凡会内情形及委员行动等等，理宜保守秘密……在我者尚未有具体办法，外人已不胜其惊讶，影响所及殊非浅显。职意该会委员多系文人学者，而研究之问题又多系关系经济方面问题，为避免邻邦及外人注意起见，可否将该会名称酌予更变，将国防字样免去，另易其他名称，或照中央军事机关制度改革方案改组。”[23]蒋介石对此事高度重视，责令钱昌照“即知照各委员嗣后不得以会内情形或委员资格擅自对外宣传夸张”，并于3月22日致电何应钦称“国防委会名称已改”。[24]此时正值军事机构大改组期间，有人曾建议把国防设计委员会与兵工署资源司合并改组为资源局，翁文灏认为此举必将降低该机构的地位，建议蒋介石改组为资源委员会，直接受军事委员会管辖。[25]4月28日，蒋介石电令军委会主任朱培德“本会所属资源委员会照前国防设计委员会旧制办理”，[26]其本人以军委主席身份兼任委员长，正副秘书长仍为翁文灏和钱昌照。

国防设计委员会改组为资源委员会，并不说明该组织的性质、职能发生了根本性的改变，更应看作是蒋介石在贯彻其“以经济建设掩饰积极备战”的谋略。另一方面，由于国防设计委员会绝大多数工作集中于经济领域，因而“国防设计”这一名称就显得过于宽泛。正如翁文灏所解释的：“国防工作的范围很广，门类很多，要同时举办，实不可能，必须选定几种和国防有关的基本经济事业，先创办起来”，这样做显然是为了“实际进行之计”。[27]

1935年资源委员会成立前后，日本不断在华东进一步挑衅，先后逼迫中方接受“何梅协定”、“秦土协定”，进而组织“冀东防共自治政府”、发起“华北自治运动”。在此情势下，引进国外资金技术、加快进行工业建设已成为抗日救亡的当务之急。8月1日，蒋介石在研究建国抗日方针时写道：“御倭之道：先定根据基础，次为设计，三为建设。一俟基础建设立定，其必不和而服也。此时根据既得，应力图巩固，巩固之道，唯在收拾人心、培养民力而已。” [28]此时在蒋介石手中，能够用于设计国防、组织建设、培养民力的有效工具就是资源委员会。

1935年12月16日，蒋介石在就任行政院院长的同时对行政院进行大改组，其中新任铁道部部长张嘉璈、实业部部长吴鼎昌等都是资委会的成员，而翁文灏则被委任为行政院秘书长。蒋介石在就职当日与各部会署长谈话时强调，经济建设的要义在于“开发富源，振兴生产，使地上之产业，以及地下之蕴藏，各尽其利，各效其用”。[29]显然，开展资源开发、发展基础工业，是新一届政府进行经济建设的重点。1936年5月，蒋介石特意修改了行政院组织法，将秘书长一职由简任升格为特任，该职由此成为院内办事机构的最高首长，足见蒋本人对翁文灏的器重。在这一时期，资源委员会已拥有相当丰富的行政资源可供支配。1936年3月，资委会拟订出《国防工业初步计划》，预计在江西、湖南建立国有化重工业区，并在西南各省开发矿产资源。[30]同年6月，资委会《中国工业发展三年计划》呈报国民政府核准，获批1　000万元建设经费。利用这笔经费和国外投资，资委会立即着手创办重工业，中央钢铁厂、中央电工器材厂、中央机器厂先后筹备成立。[31]至此，资源委员会已成为国民政府最重要的工业建设管理组织机关，同时也是蒋介石贯彻其经济建设主张的最为得力的机构。

三、以“统制”为中心的经济备战政策

日本侵占中国东北三省后，扶植建立伪满洲国，并步步紧逼企图吞并华北，严重挑战国民党政权的权威和核心利益。在经济层面，由西方世界引发的经济危机迅速蔓延，不仅对中国经济的发展产生制约，而且促使整个中国社会对自由资本主义的发展模式发出质疑。此时，中国社会经济步入生死存亡的历史关口，身处风口浪尖的蒋介石为应对严峻的国内外局势、维系国民党政权的统治，亟须将其经济备战主张确立为南京政府的执政方针。同时，为了落实这一发展战略，国民政府不得不对国统区经济资源实行最大限度的统筹管制。在此背景下，蒋介石的“统制经济”政策应运而生。

由于受到苏联五年经济计划的影响和启发，蒋介石开始选择采用“计划经济”模式统筹规划全国的经济建设。早在1930年初，蒋介石就曾注意到苏联开始实行的“五年实业计划”。[32]1931年3月，业已取得成效的苏俄五年计划引起了蒋介石更大的兴趣，他在阅读计划书时曾感叹：“余甚欲将建设计划通盘筹备，以立一‘十年计划’，方能使中国成为现代化之国家，否则危矣！”[33]显然，蒋介石此时所理解的“计划经济”更侧重于国家经济建设的全面统筹性，而没有注意到这种经济模式的核心在于国家决策者对生产资源的集中管理配置。1932年5月，蒋介石又重新阅读了《五年计划》，并邀请钱昌照等人共同研究苏联的“设计经济计划”。[34]10月10-12日连续三天，蒋介石专门请刘秉麟为自己讲解苏俄的“设计经济计划”，听后“甚有所感”，还专门批示付印《苏俄设计经济纲要》。[35]

蒋介石加强政府对经济建设管控力度、结合军事计划进行宏观调控的谋划，逐渐被确立为国家层面的大政方针。1933年2月27日，蒋介石致电钱昌照和参谋部第二厅厅长林蔚，要求筹备全国产业统制机关，“一以调查工业、农业、矿业、商业之生产力数量及其生产方法；一以测定全国国民需要之总和与国际市场需要之指数，制定方案，交全国经济委员会执行之。”[36]1934年1月23日，国民党第四届中央执行委员会第四次全体会议，通过了《确立今后物质及心理建设根本方针案》，明确规定“全国大工厂、铁路及电线等项之建设，均应以国防军事计划及国民经济计划为纲领，由政府审定其地点及设备方法。”[37]国防设计委员会于1934年8月在庐山召开会议，决定设立计划部，拟订了《重工业建设计划》《战时燃料及石油统制计划》《四川水利建设计划》《全国铁路运输动员及统制初步计划》《粮食存储及统制计划》等，反映出该会的职能正在从前一阶段的“调查统计”，向更高层面的“计划管理”转变。[38]该年11月，蒋介石请国防设计委员会翁文灏、丁文江、吴鼎昌、周作民等会商今后经济政策方案，再次强调“应以新设铁道与重工业及对外贸易重要之货物统制为重点”。[39]

钱昌照

值得注意的是，“吸引外资”政策的推行和“易货贸易”的开展，是进一步促使蒋介石坚持和发展统制经济的重要因素。国防设计委员会成立后，蒋介石逐渐明确了利用外资发展国内经济的方针政策。1932年4月1日，蒋介石提出“此时对于国防，唯有与德国联合，用其人才与物质”，进而促进国防工业的发展。[40]次年7月19日，蒋介石向即将赴德国交洽经济援助的宋子文发去指示：“中央对外政策，现定一面极力缓和暴日之武力压迫，一面切实运用欧美之经济援助，双管齐下，实为救亡复兴之唯一方针。”[41]在蒋介石的全力支持下，1934年8月国防设计委员会提出《关于巩固对外信用、利用外资案》，“逐渐整理外债，恢复对外信用，以冀外资之输入”，为大量引进外资做好了铺垫。与此同时，中国与德国正式签署《中国矿物及农产品同德国工业品及其他产品的易货协定》，德国进而成为国民政府重要的经贸伙伴和经济援助来源国。根据协定，中方须向德国提供砂矿和农产品，才能换取德国的贷款、武器、工业产品和工业生产设备。[42]

为了切实履行对德易货贸易的合同约定，蒋介石加强了国民政府对经济资源的统制力度。

1934年11月6日，蒋介石要求翁文灏在当月15日之前与资委会成员丁文江、吴鼎昌、周作民等一同会商今后经济政策方案，并强调“其范围以新设铁道与重工业及对外贸易、重要之货物统制为重点。”[43]国防设计委员会拟具的一系列“经济统制计划”，正是为了保障与德国顺利开展易货贸易。1935年2月3日，蒋介石向钱昌照下达指令：“应着手急筹之件：一、湘赣可统制之矿类及其实施方案与负责专员。二、长江与西北各省可统制之农产品，择其最重要而最易举者，如烟叶、棉花、米麦、芝麻、花生、桐油之类，亦应照一项要旨统筹。” [44]1935年6月，蒋介石指示翁文灏与德国商人克兰商谈易货贸易事宜，德方提出须将中国的农矿产品运往德国后，才能向中方提供工业物资。[45]为配合中德易货贸易的顺利开展，资源委员会的工作重心亟须从国防设计委员会时期的调研工作，转向开采全国资源、经办国防工矿事业。

1937年2月19日，国民党五届三中全会通过了蒋介石提出的《中国经济建设方案》，以“统制”为中心的经济备战政策得到了中央层面的认同。在此方案中，蒋介石提出中国经济建设的目标在于：“一为充实国防需要，一为提高民众生活，前者所以完成民族主义，而后者所以完成民生主义也。”关于中国经济建设的政策，该案明确规定应实行计划经济，“即政府根据国情与需要，将整个国家经济如生产、交易、分配、消耗诸方面，制成彼此互相联系之精密计划，以为一切经济建设进行之方针。在此政策之下，全国人力与资源，得不分界域，为全盘适当之配置，以发挥最大之效率，生产之结果，得共同利用，为公平适当之方配，以提高大家之福利。此外在消极方面，政府应排除一切经济建设之政治的与社会的障碍，以期推行之顺利。”《中国经济建设方案》的一项重要原则是强调国民政府的绝对统治地位，方案中规定：“凡有关全国计划，如重工业基本化学工业，基本矿业及需要高深之技术者，原则上由中央政府举办……中央经济建设之实施工作，如：重工业、基本化学工业、铁道、交通及大规模水利建设等，应由中央各主管机关，分别担任执行。各经济区之大小轻工业，得由中央政府、地方政府与人民合力推进，照公司组织经营。至地方经济建设实施工作如：地方局部之公用、交通事业、农工建设、地方合作事业等，则由地方政府举办，或地方官民合力举办。”虽然方案规定“地方政府与人民”可以参与轻工业的建设，然而重工业、化学工业等与国防事业密切相关的经济建设则完全由中央政府一手掌控。[46]

国民政府美籍财经顾问杨格曾评价称，受到经济基础薄弱和世界经济危机的影响，战前十年中国的经济增长虽不显著，但依然取得了一定的成就。例如，从1927年南京政府成立到抗战全面爆发之前的1936年，国统区电力、煤矿工业和交通建设均取得了较大发展。[47]客观地说，20世纪30年代前叶南京国民政府所推行的经济建设取得了一些成果，为日后国民政府组织动员全国力量进行长期抗战奠定了一定的经济基础。

然而，蒋介石的经济备战政策有着重大的缺陷。首先，以牺牲主权为代价所换取的“和平建设”注定只能事与愿违。比如，日本对东北的武装侵略、帝国主义对中国的技术垄断和经济压迫，无不严重制约了20世纪30年代中国重工业和化学工业的发展，蒋介石对外妥协的“不抵抗”政策空有“韬光养晦”、“休养生息”之初衷，实则与国家经济独立强大的愿景相背离。其次，国民党政府和国家资本对国民经济的介入和干预带有较强的官僚资本主义性质，比如一些地方政府常以经营不善为名强行将一些企业收归官办，破坏了市场经济的正常发展。[48]第三，国民政府在抗战全面爆发前夕才全方位推行经济备战政策，此时中国已丧失发展的先机，没有充足的时间实施和调整相关政策。1937年初，蒋介石曾提出在中央层面设置“最高之经济建设机关”，统一制订落实全国经济建设的政策与计划，但之后不久战争全面爆发，非但“全国经济建设委员会”未能成功设立，以资源委员会各项事业为核心的诸多经济建设项目也被迫搁浅。

抗战全面爆发前蒋介石围绕经济建设的一系列主张，与同一时期国民政府的整体内政外交政策相互依存、互为表里，本质上是国民党“攘外必先安内”政策的重要组成部分。战前蒋介石经济备战政策的形成，反映了中央政府在经济建设领域统制能力正不断增强。