1940年世界局势的连锁反应与《租借法案》的出台

1940年底，美国虽启动大规模动员，却面临装备短缺、训练不足与孤立主义的掣肘。与此同时国际局势急转直下，罗斯福开始推动《租借法案》的出台，标志美国由中立走向联盟。

一、美国的初步动员

到1940年底，美国的动员计划已全面展开。陆军兵力从年中时的264118人增至年底的619403人，其勤务部队已达149400人，占比24.1%，凸显后勤支持系统在动员初期的优先地位。兵员扩张主要依赖《1940年选征兵役法》的实施，自10月29日首批应征入伍者报到后，至年底共有超过18万新兵进入训练营地。佐治亚州本宁堡步兵学校的受训人数在秋季增至3.5万人，较年初增长4倍。

自8月起，美军大批部队陆续开赴海外驻地，海外兵力总额由1939年5月的64500人上升到12月的近92000人；9月从英国手中取得大西洋上的9个新基地，纽芬兰阿根夏基地于10月开工扩建，成为大西洋反潜巡逻枢纽；同期驻阿拉斯加的兵力从不足500人增至3000人，冰岛凯夫拉维克基地也启动先遣部署。

为了容纳激增的兵力，陆军营建局在1940年下半年启动总额达2.7亿美元的建设项目，包括新建37个训练营地、扩建15个现有基地、以及改造民用设施为兵工厂，仅第四季度就完成了540万平方英尺的营房建设，可容纳20万士兵。德克萨斯州胡德堡的建设项目于11月动工，耗资2300万美元，成为当时全球最大的装甲兵训练中心。

1941年的美军营房

1940年7月26日，陆军总部（GHQ）在华盛顿正式设立，由莱斯利·麦克奈尔中将任司令，统一指挥本土野战部队的训练；9月陆军部任命休·德鲁姆、本·利尔、沃尔特·克鲁格、约翰·德威特为第一、二、三、四集团军的司令；国民警卫队的联邦化于9月启动，至年底有13个师转入现役。

为应对激增的动员事务，陆军参谋长乔治·马歇尔于1940年12月改组参谋体系，新增两名副参谋长，亨利·阿诺德少将主管航空队，理查德·穆尔少将统管后勤，其职责包括监督7.6亿美元军事建筑拨款、协调军械局订购的90万支M1加兰德步枪、规划铁路系统每月运送30万兵员的运力、扩编医疗兵团至1.2万人、以及建立海外战区血库系统，至年底陆军参谋本部军官从年中的不足350人增至556人。

尽管美国陆军在1940年下半年实现了兵力规模的快速扩张，但其战备水平仍主要处于制度建设和基础准备的初级阶段，这一阶段的成果主要集中在明确动员政策、制订行政与训练程序、完成部队的初步编制框架，并与167家民营企业签订了军工生产合同。但到1940年底真正完成基础训练并达到成建制要求的部队数量十分有限，36个计划组建的师中仅有5个师完成了基础训练，而能达到可部署状态的部队更是屈指可数，驻菲律宾的第31步兵团和驻巴拿马的第14工兵团，这些单位的装备缺编率仍高达30%。

兵员的急剧涌入对原本薄弱的训练体系造成了巨大压力。在1940年9月至12月期间，共有437000名应征入伍者进入训练营地，但陆军中合格的教官数量仅为21000人，官兵比例低至1：20.8，远低于标准的1：10。莱斯利·麦克奈尔在9月份视察路易斯安那州波尔克堡的第37步兵师后，尖锐地批评了其训练质量低下的状况，该师军官缺编高达40%，由于训练弹药实行有限配给，新兵的实弹射击训练量从和平时期每年的每人100发大幅削减至18发；第129步兵团的12名连级指挥官中有8人是刚刚毕业的预备军官，缺乏实战经验。

美国陆军基本作战单位的标准化建设也严重滞后，现代化的三三制步兵师编制表直到1940年12月20日才定型，比原定计划延迟了5个月。这种新编师满员为14253人，下辖3个步兵团和4个炮兵营，但整编工作进展缓慢。例如第29国民警卫队师到年底仍维持着过时的四方制编制，其第116步兵团缺编1200人，师属炮兵仅拥有12门75毫米榴弹炮，远低于新标准规定的48门。

至于军火生产，半年来对陆军武器库存的补充也微乎其微，无法满足动员带来的巨大需求。在1940年7月至12月期间，陆军仅获得112辆M2轻型坦克，且其中有76辆是用于训练的木质炮塔版，中型坦克的交付数量为0；陆军接收了1088门37毫米反坦克炮和214门75毫米野战炮，但陆军急需的105毫米榴弹炮产量为0，首批直到1941年2月才下线；该阶段未能生产任何一门90毫米高射炮，仅改装了12门旧式76.2毫米高炮。此外，12.7毫米机枪子弹的产量仅为380万发，月平均63万发，这点数量仅够12个机枪连进行约一周的高强度作战消耗，这种装备困境直接决定了当时美国对外军事援助主要以清理库存的过时装备为主。

二、不断恶化的世界局势

1940年9月德国开始将直布罗陀作战（“费利克斯行动”）列为下一步的目标，与此同时德国空军在9月7日结束不列颠空战昼间轰炸后，立即向布列塔尼亚半岛增派了He-111轰炸机，这些飞机的航程足以覆盖大西洋中部海域。9月27日，《德意日三国同盟条约》在柏林正式签署，三国承诺“互相承认在欧洲和亚洲的新秩序”。

地中海军情在10月开始紧张起来，意大利于10月15日批准进攻希腊的“紧急计划”，意军在阿尔巴尼亚共展开8个师约8.7万人、坦克163辆、火炮686门，另调用飞机380架、舰艇88艘。10月23日维希法国默许德国使用叙利亚机场，并同意将西非港口达喀尔（当时驻有法国战列舰“黎塞留”号）设为“中立区”。美国海军情报处在10月25日的评估报告中指出，德国潜艇在10月份始终保持约10艘潜艇在北大西洋作战，当月商船损失吨位达35万吨。

意大利入侵希腊

德国海军司令部计划在控制法国海岸后，部署约120架FW-200“秃鹰”远程巡逻机覆盖中大西洋，这些飞机每架可携带2100公斤炸弹，作战半径达1600公里。美国陆军作战计划处在11月1日的备忘录中承认，如果德军占领达喀尔，其远程轰炸机将能打击南大西洋航线要冲，迫使所有往来好望角的商船必须绕行至距海岸1600公里外。

尽管入侵西半球尚非迫在眉睫，德国已具备夺取直布罗陀、并沿非洲西海岸长驱直入的能力。美国海军作战部长斯塔克在10月18日起草的“猎犬计划”备忘录中指出，德国若控制达喀尔，其远程飞机4小时内即可抵达巴西纳塔尔，而美国最近的空军基地远在2800公里外的波多黎各。同月，英国海军部向美国通报，德国正在法国洛里昂建造可容纳50艘潜艇的钢筋混凝土洞库，预计1941年春将具备切断北大西洋航线的能力。一旦德国控制了英吉利海峡至达喀尔的大西洋东岸，其飞机与海上袭击舰就能把大西洋航线搅成废墟，而拉美国家也难逃被纳入其政治轨道的命运。

法国洛里昂的德国潜艇基地

日本在亚洲的扩张同样引起了美国的警觉。9月22日日本第5师团23000人进驻法属印度支那北部，占领海防港及三个主要机场，日本获得在印度支那驻军6000人的权利，并可使用西贡金兰湾作为海军基地。美国亚洲舰队司令哈特在10月12日的报告中警告，日本潜艇已开始在南中国海系统性跟踪美国商船，当月有多艘美国货船在菲律宾附近海域被日军舰机拦截检查。

1940年夏秋之际，美国面临的核心困境在于其太平洋舰队是遏制日本进一步扩张的唯一有效力量，但其部署却完全依赖于大西洋的安全局势。当时太平洋舰队的主力包括3艘航空母舰、9艘战列舰及多数重型巡洋舰，主要部署在夏威夷珍珠港基地，这支舰队的存在对日本构成了关键的战略威慑。然而这支舰队能够留在太平洋的前提是“英国舰队依然存在并能够控制东大西洋，一旦英国战败或其舰队被摧毁，美国海军将不得不将海军主力部署至大西洋，以保卫美国本土和西半球的核心区域。

对于在远东地区采取重大军事行动的可能性，美国军事规划者们持极其悲观的态度。在1940年11月进行的陆海军联合图上演习的结论中，规划者们警告说：“要在远东采取重大行动，我们目前尚无准备，且在未来数年内也不会做好准备”。菲律宾的防御被普遍认为是不可能的，其距离夏威夷超过4400海里，而位于马尼拉湾的亚洲舰队主力仅包括1艘重型巡洋舰、2艘轻型巡洋舰、13艘驱逐舰和29艘潜艇，根本无法与日本联合舰队相抗衡。

美国在马尼拉湾的德拉姆堡要塞

为了应对来自东大西洋方向的潜在威胁，“彩虹4号”计划及其相关规划制定了一系列先发制人的占领行动方案。一旦有确凿情报表明德军正在向西班牙和葡萄牙的伊比利亚半岛推进，美国将立即执行“灰色计划”，出兵占领葡萄牙的亚速尔群岛。该群岛位于里斯本以西约850英里，是控制东大西洋航线的关键。若德军进一步夺取直布罗陀并进入法属摩洛哥和西非，美国将启动“红色计划”，与巴西政府协商或强行占领其东北部突出角的港口和机场，特别是纳塔尔和累西腓。这些地点是连接南大西洋与北美的战略要冲，对于阻止德军飞机和舰船进入西半球至关重要。

倘若最坏的情况发生，即英国舰队被摧毁或投降，美国将在三个月内占领从巴西的巴伊亚（今萨尔瓦多市）向北直至格陵兰的所有大西洋前哨阵地，包括巴西的巴伊亚、费尔南多-迪诺罗尼亚岛、特立尼达岛、波多黎各、圣托马斯岛、古巴的关塔那摩湾、海地的太子港、多米尼加共和国、以及加拿大的哈利法克斯港，并最终延伸至格陵兰和冰岛。利用远程巡逻机和海军特遣部队，在德国海空军可能利用的基地前建立起一道屏障，以确保美国本土的绝对安全。

倘若“彩虹4号”设想的情形真的出现，陆军规划者估计至少需要一支140万人、完全训练且装备齐全的力量，才能保卫巴西以北的西半球。1940年底，军火计划目标被相应上调，优先为“防御性动员兵力”（PMP）的部队提供装备，并预留扩编至280万人的能力；400万人的兵力仍是远期目标。

但即便是最初的140万人预计也要等到1942年4月才能就绪，参谋部估计到1941年4月能投入战场的满员师及配属支援部队不超过6个师约15万人。就1940年9月而言，美国最多只能拼凑出5个“骨架师”约5.5万人，且几乎得不到任何支援，这还得靠从其他单位“拆东墙补西墙”抽调兵员装备，并把全军的训练弹药配额削减一半。

三、《租借法案》的出台

因此到1940年底，英国及其皇家海军的存续已成为美国西半球防务不可分割的核心前提。11月，马歇尔将军和斯塔克海军上将都认为美国已承受不起英国战败的代价，他们认为美国最终很可能必须与英军一道在欧洲对德国实施大规模地面作战，而这也就意味着要暂时牺牲美国在远东的利益。

陆海军唯一此刻的分歧仅在于海军能在多大程度上投入抵抗日本的侵略，斯塔克海军上将认为美国在太平洋必须维持一支强大的舰队，并对日本的任何侵略行为进行“有力的防御”，他担心过于明显的退缩会鼓励日本得寸进尺。而马歇尔从更宏观的全球资源分配角度提出了警告，美国尚未完成两洋海军的建设，其军事工业产能也远未达到能够同时支撑两场大战的要求，如果在太平洋陷入对日本的“重大战事”，将会把美国宝贵的海军力量和工业资源从决定性的欧洲战场分散出去，而这“正是德国最乐见我们落入的圈套”。

太平洋舰队的萨拉托加号航母

为了避免陷入这种困境，罗斯福于1941年1月要求海军在太平洋仍以夏威夷为基地采取守势不向远东太平洋水域增派舰队。与此同时罗斯福命令海军部立即着手准备在大西洋为运往英国的物资船队提供护航，尽管出于国内政治考量尚未就是否立即启动全面护航作出最终决定，但他授权海军部进行全面的后勤与作战规划，其设想是未来将美国海军舰艇的护航范围逐步东扩，最终覆盖至冰岛以西的整个西大西洋航线。这是目前美国能为英国防御作出的进一步贡献，而陆军则在相当长的时间内不得采取任何进攻行动。

无论如何，英国最紧迫的需求是物资援助，尽管现有合同的交货还将持续一段时间，但英国的美元储备日渐枯竭。1940年底，英国已订购的物资总价达27亿美元，这些订单涵盖了1.2万架飞机、2.5万门火炮以及数以百万计的步枪。然而旨在维持1941年至1942年作战需求的未来采购计划，预计还需要追加65亿美元，即便出售英国在美国所剩的大部分直接投资并耗尽所有的美元与黄金储备，英国最多也只能筹集到这笔款项的一半，并且资金将在1941年夏季完全枯竭。

在美国方面，若无国会新的立法授权，罗斯福几乎无法绕过现有的法律框架向英国提供进一步的援助。根据《1940年国防授权法》的相关条款，凡是使用政府拨款在政府拥有或租赁的工厂内生产的武器装备，依法必须交由美国军队使用。唯一能合法移交给外国的途径，是经由陆军参谋长或海军作战部长正式认证为“对美国防务非必需”的“剩余物资”。但到1940年末，美国陆军自身也正处于大规模扩编的初期，所有新下线的装备都被视为满足自身需求的必需品，几乎没有真正“剩余”的物资可言。在这些问题反复磋商期间，英国订单的下达几乎陷入停顿，“十个师计划”及其相关安排多半仍停留在纸面上。

1940年12月9日，罗斯福在乘坐“塔斯卡卢萨”号重型巡洋舰于加勒比海巡航后返回华盛顿，在这次航行途中他深入构思并完善了解决英国财政危机的新方法。12月17日，罗斯福在记者招待会上向公众首次阐述了他的核心构想，他使用了那个著名的比喻：“假如我的邻居家着火，而我有一节四五百英尺长的花园浇水管…….我不会在帮他灭火前对他说，邻居，我买这根水管花了15美元，你得付钱给我。’…….我想要的是灭火之后要回我的水管。”他明确表示，未来的援助将不再以现金支付为基础，而是以战争结束后归还原物或替代物为条件。

1941年1月10日，题为《进一步促进美国国防及其他目的的法案》（即《租借法案》）的HR1776号议案被正式提交给国会。由此开始了一场激烈且影响深远的大辩论。反对派的声音颇具力量，来自北达科他州的共和党参议员杰拉尔德·奈领导“美国第一委员会”在全国范围内发动宣传，指控该法案是“战争法案”，将赋予总统独裁权力，并将美国拖入欧洲的战争。来自俄亥俄州的参议员罗伯特·塔夫脱则质疑向英国运送物资只会让它们沉入海底，是一种巨大的浪费。

面对强大的孤立主义势力，罗斯福发动了全面的公关和游说攻势以争取支持。1月12日，海军部长弗兰克·诺克斯在广播演讲中强调，美国必须成为“同盟国家的兵工厂”。在1月29日至2月12日举行的国会听证会上，陆军部长亨利·史汀生和海军作战部长哈罗德·斯塔克上将提供了详尽的机密情报，论证英国战败将对美国安全造成的灾难性后果，而援助英国是避免美国直接参战的最佳方式。支持者的核心论点是，通过《租借法案》保卫美国的最佳方式是在海外支持正在与侵略者作战的国家。

这场全国性辩论持续了将近两个月，众议院于1941年2月8日以260票赞成、165票反对通过了该法案，参议院于3月8日以60票赞成、31票反对通过了该法案。罗斯福总统于1941年3月11日签署了《租借法案》，使其正式成为法律。该法案授权总统可以“出售、转让、交换、租赁、出借”任何防务物资给“其防御对美国国防至关重要的任何国家”。它承诺建立由财政支持、统一整合的军工生产体系，法案首批拨款高达130亿美元，旨在将美国的工业潜力转化为反法同盟的决定性优势，使美国得以以一个强大的联盟而非仅凭一己之力保卫本土的方式投入战争。