日本对华援助与日本能源战略关系之探析

日本对华援助虽历经40年风雨历程，但经常被认为是带有政治性目的、为日本本国服务等。本文以能源交通类援助作为主要分析对象，以日本对中国的神朔铁路、朔黄铁路和黄骅港项目的援助为例，探究日本对华援助与满足本国能源需求的联系。本文初步认为，日本通过对中国特定能源交通项目进行援助，打通中国内陆省份能源出口渠道，间接推动了中国能源对日出口，进而为日本实现本国能源战略提供了便利；但受制于中国的煤炭出口政策等诸多因素，这种联系仍是有限的。同时，本文将提供一种视角，把援助纳入更加宏大的时代背景中进行研究，以期得出更加有建设性的结论。

来源: 日本研究集林     作者: 王紫珠   复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生

1979年12月5日, 日本时任总理大臣大平正芳到中国进行了为期9天的访问，以当年大平总理访问中国为契机，日本开始正式对中国提供ODA。图片来源：日本头条。

研究背景和研究问题

2018年10月26日，日本首相安倍晋三访华并与中国国家主席习近平进行会谈。在此前夕，日本对中方做出的一条承诺不可忽视，即中日两国政府准备结束持续约40年的日本政府发展援助，所有项目将于2021年正式全部结束。日本对华援助再次回到人们的视野。其实早在10年前的2008年，中日两国就已经“终止”过一次对华援助：中日外长正式确认在北京奥运会前终止并不再设立新的对华日元贷款项目。然而，日元贷款只是对华援助的一部分，日本对华援助还包括无偿资金援助和技术援助这两方面。那么2018年的两国首脑会谈才真正为日本对华援助画上了“句号”。

自1979年12月时任日本首相大平正芳率团访华，正式确认对华实施日元贷款、开启日本对华援助项目以来，至今已经走过40余个年头。然而关于援助的缘起、目的和实效等方面，中日两国间却一直众说纷纭，中国部分舆论指责日本对华援助的主要目的是满足日本之需；在中日关系紧张之时，日本也常以暂停援助作为一种外交手段来威胁中国。那么日本的援助是否对中国带有政治性目的便是一个值得研究的问题。其中，因能源乃涉及国家安全的重要领域，且在日本对华援助的十余类项目中，与能源相关的“资源、能源”和“运输交通”这两类的数量就占项目总数的23%。因此，本文将以援助的目的为出发点，探究日本对华援助与日本为满足本国能源需求方面有何联系，是否为了满足日本能源战略、推动中国向日本出口能源类商品而实施对华援助；若是，日本通过何种援助手段达到该目的。

有关日本对华援助的既往文献

对于日本对华援助这个主题，可以从中国和日本学界两个方面进行梳理。在中国学界多是综述类型的著作或文章，例如林晓光的《日本政府开发援助与中日关系》、周冬霖的《日本对华无偿援助实录》、金熙德的《日本政府开发援助》等著作，以及常思纯的《日本对华官方开发援助40年回顾与展望》等文章。这类学术作品通常从介绍日本对华援助的制度条例、组织机构、实施情况、效果评价等方面，列举史实、数据等资料，对日本对华援助进行详实的介绍。

第二类是从中日关系角度研究日本对华援助，如金熙德的《日本对华ODA政策的演变和中日关系》、王堃的《日本对华ODA的战略思维及其对中日关系的影响》、李圣华的《日本对华ODA与中日经济合作》、徐显芬的《二战后日本提供援助与中国放弃赔偿间关系的再探讨》等文章，以及徐显芬的著作《未走完的历史和解之路》，分别从外交、经济、历史和解等不同角度探讨援助背后中国与日本的关系。该角度突出了援助作为一种手段在其他领域中发挥的作用。然而，这些著作也并不能完全说明对华援助在上述发面发挥何种程度的作用，只是指出了一种或强烈或间接的关联性；尤其是涉及政策制定和历史问题时，这些问题往往经历了复杂的决策，因此上述文献的分析也未必面面俱到。

最后一类就是研究日本对华特定领域的援助，如金熙德的《日本对华ODA中的利民工程无偿援助》、樊榕和陈玲的《日本对华援助研究——以日本NGO对华援助为中心》、宫笠俐《战后日本对华环境援助简析》等文，从援助的具体分野对其进行研究。但这类可以看作第一类的分支，大多都是从特定领域对援助进行了综述性质的研究，理论性略有欠缺。

日本学者的研究除了具有上述特征之外，还有另一个明显的特征，即把对华援助当作日本ODA的一个部分，在介绍日本ODA时作为其中的一个章节或部分出现，如渡边利夫和三浦有史的《政府开发援助》、草野厚的《在ODA现场的思考：日本外交的现在与未来》、黑崎卓和大塚启二郎《至今的日本国际援助》等著作，在介绍或宣传日本ODA的政策或理念的同时，在国别上对中国也有涉及；但他们基本都站在日本的立场上对日本在华建设进行评价，并未过多涉及中方的看法。

综上，可以看出中日学者在研究日本对华援助中都以综述介绍型为主，突出了政策性、宣传性，只有上述第二类将援助与外交、历史等方面联系起来，试图搭建一个分析援助目的和实效的框架，但在理论构建上也是浅尝辄止。因此笔者试图从援助和能源领域的关系入手分析日本对华援助的目的性，并且采取案例分析这一定性研究方法，把典型案例置于具体的历史和政策环境中加以探讨，期以得到更具普遍性意义的结论。本文假设，对外援助也具有“外溢”效应——日本通过对中国特定能源交通项目进行援助，意在打通中国内陆省份能源出口渠道，推动中国能源对日出口，进而为日本实现本国能源战略提供便利。

案例选择

在能源与交通方面的对华援助中，本文选择神朔铁路、朔黄铁路和黄骅港这三个援助项目作为案例，且并非单独或对比分析三个案例，而是将其联系在一起作为一个整体进行分析。因其具有典型性和不可替代性，下文将从日本和受援地两方面阐述案例选择的理由。

（一）案例情况基本介绍

首先选择这三个项目的理由在于其涵盖资源、能源类援助和运输交通类援助这两个类型，且时间先后相对连续。日本对神朔铁路的援助共分四期，分别于1991年1月、10月、1992年10月和1993年8月与中国签署援助协议；朔黄铁路也分为四期，于1995年11月、1996年12月、1997年9月和2001年3月签署协议；其间，中日在1997年9月同时签署了黄骅港的援助协议。援助以中国主导项目建设、日本提供低息贷款为主要模式，并未提供技术等其他方面的支持。（具体数据见表1）。

表1 神朔铁路、朔黄铁路、黄骅港援助项目贷款情况

来源：JICA:『神木-朔県鉄道建設事業（1）~（4）』,http://www2.jica.go.jp/ja/evaluation/pdf/2004_CXIV-P35_4_f.pdf, p.2;『朔県－黄驊港鉄道建設事業(1)～(4)／河北黄驊港建設事業』,http://www2.jica.go.jp/ja/evaluation/pdf/2009_CXIX-P94_4_f.pdf, p.2.

通过表1的横向对比可以看出，日本的贷款额基本呈现逐年上涨的趋势（除朔黄铁路项目波动较大），且贷款年利率也分时段递减；在承诺贷款额与实际贷款额的比值来看，除黄骅港和朔黄铁路三期项目外，其他项目日本政府大体上批准了贷款的数额。这说明该三个项目在日本受到了较高程度的重视，且日方投入较大。

在与其他同类型项目的纵向对比上，虽然日本对华也有与能源开发和运输密切相关的援助项目，如贵州省的铁路建设项目等，但这些项目所在的省市较为分散、援助次数较少、持续时间较短；而本文选择的三个案例集中在陕西、山西和河北三省，且援助次数较多，时间横跨90年代，涵盖能源与交通两大类型。由此可见，本文所选案例更具有代表性。

图为神朔铁路，图片来源于网络。

（二）受援地地理情况简介

从地理条件来看，该三个案例也是具有关联性的。该项目所涉及的两条铁路首尾相连，合称“神黄铁路”，横贯我国陕西、山西、河北三省，起于陕西省神木市，与包神铁路（内蒙古包头至神木，1989年竣工）相连接；终点与河北省黄骅港相连接。陕西、山西处于我国内陆地区，交通较为不便利，也为当地经济发展带来阻力；而黄骅港位于河北省环渤海经济圈的中部，恰置河北、山东两省交界处，且是距离山西运距最短的出海口，为打通山西乃至更加内陆地区的货运、进出口有极为重要的作用。

从能源方面来看，陕西、山西均是我国产煤大省，在90年代产业结构也相对单一；而神黄铁路起点处途径我国神府东胜煤田（位于内蒙古自治区南部和陕西省西北部），是我国已探明的最大煤田、“世界七大煤田”之一，且开发条件良好。地理的条件决定了其重要的能源战略价值，中国政府最早于1984 年开始对其进行开发。随后，为处理煤炭运输问题，神朔铁路也成为我国“八五”计划（1991-1995）重点工程建设项目，与朔黄铁路一起成为“西煤东运”的第二大通道。黄骅港工程的建设最早开始于1985年，1992年黄骅港开发区项目由国务院批准立项，目标是建成“西煤东运”第二大通道的出海口。因此从中方的规划来看，这三个项目是密切联系的，且受到政府高度重视（详见图1）。

图1 神府东胜煤田、神朔铁路、朔黄铁路、黄骅港地理位置图

来源：JICA：『朔県－黄驊港鉄道建設事業(1)～(4)／河北黄驊港建設事業』,p.2.

笔者认为，将这三个案例结合在一起分析更具合理性，且与其他案例或单独的案例分析相比能够更好地体现该时期日本对华援助的特点。那么为探究其与能源方面的关系，笔者将在下文首先对日中两国在该时期的能源政策进行梳理。

战后至90年代日本与中国的能源政策

（一）战后至90年代日本的能源战略

从三个项目的总体起止时间来看，在建设神朔铁路阶段，中国的建设早于日本的援助；而在朔黄铁路和黄骅港建设开始前夕，日本就已早于中国开始了对两个项目的贷款；并且这三个项目的援助协议签订时间间隔均较短（见表2）。这说明虽然日本并未主导中方项目的规划，但对这三个项目是以一以贯之的态度来看待的；且在中国开始项目建设之后，日本为促成三个项目的顺利实现，以援助为突破口展开了一系列规划。那么这是否能与日本的能源政策联系起来呢？因此笔者将在下文以煤炭为线索，对日本能源战略进行简短的梳理。

表2 神朔铁路、朔黄铁路、黄骅港项目日方援助与中方建设时间表

来源：综合整理自JICA：『神木-朔県鉄道建設事業（1）～（4）』,p.2; 『朔県－黄驊港鉄道建設事業(1)～(4)／河北黄驊港建設事業』,p.2;中国港口网:http://www.chinaports.com/ports/d32ccf4f-3ad6-42cf-a3f5-0a97b49ffae1;河北新闻网:http://hebei.hebnews.cn/2010-08/18/content_499239_2.htm.

二战结束初期，从1945年至50年代初是日本战后恢复经济基础建设时期。由于该时期的日本加入国际贸易仍受限制，加之国际环境动荡不安，因此这一阶段日本的能源主要依靠国内的煤矿和水力；同时，以恢复经济为首要考虑，国家对能源行业实施了直接控制，如1946年12月日本政府颁布了倾斜生产方式（又称“重点生产方式”）这一经济政策，优先发展经济恢复中不可或缺的煤炭与钢铁生产；1947年4月，日本成立国有性质的煤炭配送机构，等等。直至1955年，在的日本一次能源供给中，国产煤占44％，水力占27％，一次能源自给率达80％，基本可以实现能源自给自足。

20世纪50年代中叶至70年代初期是日本能源结构发生转折的时期。随着《旧金山和平条约》的签署，日本获得独立，经济和贸易的发展也开始加速，能源需求量迅速上升，获得能源的国际渠道也初步打开，因此能源供给结构也开始从以煤炭为主转向以石油为主。同时，日本政府也制订了一系列旨在促进能源产业发展的法律和发展规划，目标是实现能源产业的现代化。因此煤炭在能源消费中的比例大幅下降。1975年，石油在一次能源供给中的比重超过70％，而煤炭的比重降到16.4％，国产煤的比重更是下降到3％，水力的比重降到5％，一次能源的国内供给率降到12％。可以看出，在日本调整能源结构、推动能源现代化的同时，能源安全问题也逐渐显现出来。该时期，日本对石油进口依赖极高，尤其是中东的石油资源。在70年代的能源总供给中，中东石油所占比重高达60%。然而1973年爆发的石油危机使得世界油价飞涨，严重打击了日本能源政策乃至国内经济。对此，日本开始了新一轮能源结构调整，包括积极进口煤和天然气、发展核电等，追求能源供给多样化，以部分取代石油；同时，日本开始对煤炭液化等能源加工技术进行研究。可见，煤炭在日本能源战略中的位置又重新变得重要起来。

进入90年代，日本经济已在世界范围占据领先位置，对于能源的需求量进一步上涨。从1975年到1997年，经历过石油危机之后，日本对煤的需求量增长1.6倍；而相比之下石油则仅有1.1倍，且在日本一次能源供给中的比重降到52％左右；对核能和天然气的需求量则分别增长12.6倍和7倍。在这个阶段，虽然新能源的比重不断上升，但显然煤炭并未退出日本的市场。煤炭资源自二战后至90年代始终是日本不可替代的主要能源类型之一。据日本官方统计，20世纪90年代至21世纪初，煤炭超过天然气、核能等，成为日本仅次于石油的主要能源类型。因此可以假设，日本援助中国的煤炭输送铁路和煤炭外运港口可能与本国能源战略有一定关联。

（二）20世纪90年代中国的能源政策

另一方面，为探究日本对华援助的目的是否与能源有关，还需对比中国同时期的能源政策，分析中国是否在此时段直接或间接为日本提供了便利。进入20世纪90年代，随着改革开放的进行，中国经济逐步发展，对能源的需求量也稳步提升；同时中国与国际的联系愈发密切，在能源货物进出口、引进外国援助和技术等方面的需求都急速上升。1991年4月，全国人民代表大会第四次会议通过的《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》（下简称“《八五”计划纲要》）中提及“改革开放以来，（中国）实际吸收外商直接投资189.8亿美元，兴办外商投资企业2万多家。借用外国贷款458.2亿美元，建设民用机场、铁路、公路、港口码头、油田、电力、化工等项目550个”，很大程度地弥补了中国资金和技术的不足。

其中，《八五”计划纲要》还明确提及加快煤炭运输干线、重点建设神府煤田外运通道；并且要“加强以山西为中心，包括内蒙古西部、宁夏、陕西和河南西部在内的煤炭基地建设……同时加快煤炭运输干线和西部重要干线的建设”；在港口方面，也提及“加强沿海港口建设……特别是煤炭、集装箱、陆岛滚装和客运等专业运输系统的码头”。不难看出，煤炭是当时中国发展能源产业的重点；而神朔铁路、黄骅港以及随后的朔黄铁路也在能源政策中具有重要地位。

不过显然，中国当时的煤炭能源主要以供给本国使用为主。作为“西煤东运”的一部分，上述三项目建设的主要目的也在于将内陆省份的煤炭资源运至其他省市以供经济发展需要，进而平衡国内的能源市场；接受对外援助的目的主要是也为了吸引国外投资，并用于项目建设的使用。不过，这些项目是否推动了中国煤炭的出口，以及是否有利于日本从中国进口煤炭，还需结合援助前后中国煤炭的出口量以及日本的进口量进行进一步梳理。

援助前后中日煤炭交易额对比

在2000年朔黄铁路正式投入运营后，其煤炭运输量逐年增长。而黄骅港在2001年的一期投产前，仅承担少量山西的煤炭等资源的运输；2001年底正式投入运营后，自2002年起，煤炭吞吐量从不到百万吨跃升至1600万余吨。通过数据对比可以推测，自2001年后黄骅港或承接了朔黄铁路运来的大部分煤炭资源的海上运输工作。然而，在朔黄铁路和黄骅港建设完毕并投入运营后初期，黄骅港承接的运输对象以我国省市为主，既涵盖其腹地内陆省份，也集中于福建、江苏、浙江、上海、广东等沿海发达省市，煤炭占据运输货物的绝大部分。可见这一阶段，黄骅港的主要功能并非作为出口使用。

图为黄骅港，图片来源于网络。

不过在日本结束对黄骅港的援助（即第一期投建）后，中国开始对黄骅港进行第二期、三期的投建，黄骅港煤炭吞吐量开始呈快速增长趋势，至2006年已达到8050万吨，约为2002年的五倍（见图2）。结合当时中国的能源政策来看，自1996年《煤炭法》出台以来，中国煤炭企业开始向市场经济过渡；2004年7月开始实施《煤炭出口配额管理办法》；2005年国务院发布《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，2007年又根据相关法律制定了《煤炭产业政策》，调整了煤炭出口税率，促使煤炭产业政策进一步向市场化发展。该时期煤炭产业生产力迅速提升，实现了全行业盈利。因此可以认为，在日本的援助结束后，随着中国煤炭开采技术的提升交通运输设施的完善，煤炭产量逐步提升，加之能源转型，中国也开始考虑将煤炭资源销往海外市场，而黄骅港便成为了出口中国资源能源的重要港口。黄骅港自身定位的转变也可以印证这一主张：河北省政府开始在黄骅港计划设立综合港区，于2009年3月19日开工，并于2010年8月18日投入使用。其负责人也提及，黄骅港在运输国内煤炭的同时也致力于打造“世界上最短的”亚欧大陆桥最新通道，并积极拓展海外项目。

图2 2000年-2009年朔黄铁路煤炭运输量和黄骅港煤炭吞吐量对比图（单位：万吨）

来源：综合整理自『朔県－黄驊港鉄道建設事業(1)～(4)／河北黄驊港建設事業』；《关于秦皇岛港、京唐港、黄骅港和曹妃甸的调研报告》,http://www.32336.cn/lhd_377a26cobm7d82v9y977_1.html.

从2007年至2009年的统计数据中也可看出，除向中国内陆运输之外，黄骅港还开始承接出口功能（见表3）。据日方资料称，出口的煤炭主要运往日本、韩国、菲律宾等国。那么日本又在多大程度上承接了中国的煤炭出口呢？

表3 2007-2009年黄骅港煤炭进出口对比（单位：万吨）

来源：『朔県－黄驊港鉄道建設事業(1)～(4)／河北黄驊港建設事業』,p.11.

从图3可以看出，在2001年前后，以黄骅港的投入使用为代表，中国进入了一个煤炭出口的新时代，中国煤炭出口总量飞速增长。而相应的，日本从中国进口煤炭的量也呈现类似趋势，其在中国煤炭出口总量中也能占约20-40%。这说明，该时段日本煤炭进口的确从中国获益。以本案例选取的三项目为代表的中国能源交通类建设项目，通过接受日本低息贷款援助，取得了显著成效，带动了煤炭的运输和出口，进而也为日本进口煤炭提供了便利。

图3 1996年-2009年中国煤炭出口总量和日本从中国进口量（单位：万吨）

来源：综合整理自保坂驹雄,李雪梅译:《日本煤炭现状》,《中国煤炭》,1997年第7期,第53-54页; 《1995-2008年中国煤炭进出口量》,《能源政策研究》,2009年第6期,第46页;日本エネルギー経済研究所:『中国における石炭輸入動向とアジア市場への影響』,https://eneken.ieej.or.jp/data/pdf/1739.pdf.
注：日本从中国进口煤炭总量中1998年、1999年数据缺失。

不过从图3也可以看出，随着中国煤炭出口政策等相关一系列政策的改变，出口总量较2003年前后的高峰期有所下降；同样，这也影响到了日本从中国进口煤炭。事实上，虽然中国煤炭出口总量大，且与日本有悠久的贸易往来关系，但日本官方统计数据显示，截至2018年，日本进口煤炭总量最大的国家不是中国，而是澳大利亚，且澳大利亚已多年占据日本煤炭进口国之首，日本从澳大利亚进口的煤炭量占总量的比例从2013年的63.7%上升至2018年的71.6%；相比之下，日本从中国的进口只占小部分，且逐年递减，从2008年的7.9%下降至2013年的1.2%，到2018年只剩0.5%。可见，煤炭出口量不仅与日本援助、进出口政策相关，还与煤炭开采量、煤炭质量等一系列因素相关；而日本也倾向从澳大利亚、印度尼西亚、俄罗斯等未来还有开发潜力的国家进口煤炭资源。这说明，虽然日本对包括本文案例涉及的三个项目在内的所有能源交通类项目进行了可观的援助且倾注了诸多的关注，并一定程度有所收获；但通过援助的方式使交通设施建成并完善，进而推动中国向日本出口煤炭的效果仍是间接和有限的。

结论

通过上述对典型案例分析，可以看出在特定的时代背景下，日本为保障能源安全，一方面在寻找替代石油的其他能源，另一方面则积极扩展海外能源交易伙伴。中国由于煤炭产量丰富，成为了其潜在对象之一。同时，中国对外交往逐步扩大，经济发展又急需能源的开发，欢迎日本等国对相关基础设施进行援助。可见双方都是首先基于本国利益而进行决策，也因此日本的对华援助也不一定会使中国在某些方面“让利”于日本，对外援助普遍上基于的是人道主义原则，而不是一种利益的互换。

不过，对外援助的确能带来超出援助原本目的的“外溢”效应。通过对比援助前后某些相关领域的数据，的确可以体现出日本在对华援助的同时，在能源进口方面也收获了一定程度的“好处”。然而笔者认为，这种“收获”也并非是对外援助直接带来的，援助只起到了间接且有限的作用。总的来说，即使是在对外援助的过程中，不管是援助方还是受援方，都不应因为给予或接受援助而损害本国的国家利益。另外，政策的制定和实施也总是复杂的，其间的缘由并不能清晰地体现出来。因此，分析对外援助不仅需要从外交决策层面，还需对援助之外的历史背景、具体行业数据和地方相关政策进行进一步的研究。故本文也旨在作为以能源为角度，在对外援助与能源领域的关系上进行一种尝试性研究。能源是关乎一国安全的支柱性领域，而除去能源之外，对外援助所涉及的领域还包括诸多方面。因此本文谨希望提供一种视角，即在研究不同国家对外援助的不同领域时，能够把其纳入更加宏大的时代背景中进行研究、与相应的专业领域相联系，以得出更加有普适性和建设性的结论。

迈入21世纪至今，日本对中国的援助早已从能源运输等领域向医疗保障、环境保护和治理等方面转变，这一方面突出了日本经济社会发展的新特点，以及想在全球治理上有所作为的决心，另一方面也是目睹了中国经济的迅速崛起，不再对中国进行与经济发展直接挂钩的“硬援助”。这值得中国学习：中国在对外援助时，对援助对象适当发挥“软权力”的作用也是十分重要的。另外值得中国注意的是，在接受别国援助的同时，援助项目是否也对该国的某些领域创造了有利条件，这也需要进行风险上的判断。在对外援助方面，这种问题时常发生，但或许因太过复杂和敏感，鲜有学者对此进行严谨的学术研究。不过难以否认的是，对外援助本身就是带有政治属性的手段，因此笔者认为我国在对外决策过程中也应落实：在做到互利共赢的同时，积极采取适当手段以维护本国的国家利益。