民国城市警察的职业困境考察——以抗战后南京警察为中心

摘要：警察是民国时期城市社会的一个重要职业群体。抗日战争胜利以后，有着“警政楷模”之称的南京警察在首都社会管理中积极行政，其工作成效有利于城市生产与生活的维持与发展。但受到国民政府警政制度不完善、警察职责不明确、职业保障疏无、社会和自我认同度低、政局变化激邃等多重因素的综合影响，这一时期的南京警察普遍面临着待遇微薄、压力过大、地位低下等诸多职业困境。民国南京警察的职业困境折射出社会转型时期中国城市职业群体所面临的共性困境。

来源: 民国研究     作者: 段锐，武汉理工大学马克思主义学院博士后

警察是民国时期政府城市社会管理的主干力量，也是一个具有重要影响力的社会职业群体。以往学界对民国社会史和城市史的研究多着手于政府职员、律师、教师、医师、店员、人力车夫等不同阶层的职业群体，警察因被视为“腐败的”旧中国政府镇压民众的工具，形象负面且反动，对其复杂的多面相未有更多关注。实际上，若深入研究民国警察的职业历程，就会发现如同当时的城市工薪阶层一样，他们同样要面临经济收入、工作环境、社会认同等问题。在这方面，有着民国“警政楷模”之称的南京警察提供了一个可供观察的实例。抗战胜利以后，南京警察积极行政，在不同领域广泛开展工作，有利于首都社会生产与生活的维持与发展。不过，受到多重因素影响，南京警察的职业境遇却不乐观，其职业发展在复杂环境中面临着待遇微薄、压力过大、地位低下等困境，“困惑、忧虑、无奈、挣扎”是他们的真实写照。而从警察身上折射出的又恰是社会转型时期中国城市职业群体所共同面临的问题。鉴于此，本文以战后这一特殊的历史转折时期为背景，对南京警察职业困境问题作初步探讨。

一、职业收入问题

民国时期的警察由具有文官身份的警察官和既无官阶又无公务员身份的长警（“警长”和“警士”的统称）组成，薪俸标准在各个时期不尽相同。在警察群体内部因身份和官阶有别，属于公务员的高级别警察官收入较高，官阶较低者及长警待遇则差强人意（二者可视为中下级的警察人员）。与当时享受国家薪俸的其他政府部门职员相比，警察的薪俸水平整体偏低。抗战后，根据内政部公布的《国民政府铨叙部关于警察官官俸表》，首都南京的警察官实行分级制的官俸制，长警实行分种类的薪饷制。其中，简任警官薪级分为8级，薪俸分别从430元到680元不等；荐任警官薪级分为12级，薪俸从180元到400元不等；委任警官薪级共有16级，薪俸从55元到200元；警长分为三级，一级警长薪饷是65元，二级60元，三级55元；警士亦分三级，一级警士薪饷50元，二级45元，三级40元。可以看出，各级警察工资待遇差异明显，尤其是数量庞大的、居于下层的长警收入较低。

1946年国共全面内战爆发以后，通货急剧膨胀，结果带来物价飞涨和币值暴跌。与之形成鲜明对照的是南京警察的工资仍维持在极低水准，“每一警士除食米五斗外，每月薪津总和最高者仅十九万余元，最低者仅十四万余元，低级警官待遇亦较一般公务员为低”。为解燃眉之急，警政当局曾加发一定数额的“津贴”和“补助费”，并随物价指数的上升调整增加。如一次性发给员警生活补助，“官长每人三十万元，警员长警每人十二万元，工役每人六万元”。收入的升高并不意味着生活的改善，以物价为参照，随着法币的狂贬值，100元法币“在1946年仅能购买1/6块肥皂，1947年1月只能买1个煤球，到1948年只能买1/500两大米了”。因此，“以今日社会生活程度之日高，警察事务之日繁，以区区微薪维持其生计，确为甚难”。

警察的基本生活难有保障，要赡养家庭更谈不及。与这一时期的工薪阶层情况相类似，中下级警察的收入主要用于食物、房租、衣着、燃料、日用品等方面。尽管支出已经很低，入不敷出却是常态，大家“或为开门七件事而忧虑，或为子弟教育而愁苦，或因生活枯燥而烦恼”，“叫苦”及“哭穷”的事例不在少数。如警长冯溢元“家用无着，釜炊告窘”，请求警局提前预支薪水五百万元；长警沈正宽因妻产子，“产费浩大，产后调养以及小孩衣被等在在需欤，恳请借支，以救眉急”。家庭经济状况拮据使警察担心生病问题，若不幸染病更无钱医治，“生起病来那种痛苦是人世间所想象不到的。请医生要吃药，药费到哪里去拿呀！只有死路一条”。北区局长警周从吾是个“因病致贫”的典型，他患重病住进鼓楼医院后，“每月所得仅二百十余万元，除伙食杂用之外所剩无几，惟此重疾所费过巨，数月薪饷实难弥补”。警察普遍对收入表示不满：“我们的妻儿子女在哭泣，吃穿皆靠这微薄的待遇，难道妻子儿女不要生活下去了吗？”

对于警察生活困苦状况，时任中央警官学校校长李士珍表示同情与理解，他认为：“警政人员之生活困难，工作忙碌，对于自身福利事项，每多无法顾及，驯至一遇变故，即感无法应付之苦”。民国警政专家郑宗楷把警察收入与当时其他行业从业者的收入作过对比，提出警察“责任大于收入”的看法：“如果物价猛涨，愈发入不敷出，若与其他职工，如汽车夫、邮差、印刷工头及其他待遇较好的工人们，真不看比较了……为什么给警察以‘更夫’、‘扫地夫’、‘夫役’的待遇，而使他负着很重大的责任呢？”据档案资料显示，1947年至1948年间，南京长警的工资一般维持在25-35万之间，同一时期“邮电局、汽车公司职员待遇30-40万，工友工资17-30万；电灯厂、自来水厂职员待遇20-70万，工人工资20-30万；益丰纱厂职员待遇25-60万，工人工资10-30万元”。相较之下，非官警察的收入“尚不能与一人力车夫或杂差比，遑论与社会其他高尚职业求平等”。警察“待遇之迫待改善，已为不容掩饰之事实”。南京市政参议会曾呼吁提高其待遇，“否则政府的发号施令依然是高高在上不出衙门的公文，不着边际”。然而，战后国民政府财政左支右绌、捉襟见肘，拨付给警政建设的经费极其有限。南京警政当局一面负责重建社会秩序，一面要推进警政改革，各项办公事业经费耗资巨大，“多侧重于工具之设备，而对于一般直接执行之警士及低级警官之生活多未注意”。所以，警察的工资仅能勉力维持，根本没有扩张的余地，南京警察只好在“生活极苦”中艰难度日。

二、职业压力问题

警察工作是一项充斥着风险和繁杂事务的压力密集型职业，因而被称为“压力群体”。民国南京警察的管理领域广泛，除行使专政职能以外，尚需承担繁重的市政工作，包括检查卫生、整饬市容、防火救灾、工商监管、风俗导训、慈善救济等等。警察的职责越来越多，涉足的领域也越来越宽，使其压力陡然增加，严重影响到个人与组织的工作效率。

首先是高强度工作的压力。截止1948年3月，南京市总人口约为1172395人，首都警察厅编制为9798人，人口与警力之比为133:1。虽然南京警察总人数位居当时各大城市的前列，但首善之区的“重要性”、“模范性”决定了警察工作不容疏忽，既要维持好治安，又须为民众提供各类服务，事无巨细，一应包揽，导致警力“剧感匮乏”。除日常行政以外，当局逢年过节“加派警力守望各公司、娱乐场所、码头、车站、仓库、银行、钱庄等人口密集的地点，并派出刑警队、自行车队巡行各地”，警察加班加点已成常态。在“戡乱动员”的特殊时期，除每日8小时的勤务外，警察还要执行大量“镇压行动”，原定每月两天的休息日时有取消。在城市冬防期间，警政当局更要求：“每日以七分之六人员办公，七分之一人员休息，所有人员都能做到‘不眠不休’”。长年超负荷、超时限工作，导致警察身心健康受到伤害，他们由此感叹：“整年整月，日夜不准外出。唉!我们也是人，精神有限度，也知道疲劳的，叫我们怎么吃得消呢？”警察职责之苦，迥异寻常，“营养既劣，疾病相继而生”，累倒及过劳死的情况并不少见。

其次是执法环境恶劣的压力。警察身负治安职责，要直面各类矛盾冲突与暴力行为，随时有死伤的危险。南京警察为维护社会治安经常要与犯罪分子进行斗争，兹具数例来说明其工作的高风险性：南郊局中华路警察所警察在下关晓街一带为辑捕抢劫犯当街与匪徒发生激烈枪战，三名员警不幸受重伤；珍珠巷警察所管区财神庙的码头工人发生斗殴，巡官王惟一率警赶赴现场，“双方殴斗正烈，形势汹汹，警长汪占熬奋不顾身制止，遭受毒打，几有生命之虞”。又有某警士为制止军车违章行驶，“右腿及左臂被撞伤，发肿极疼，步履维艰，肇事车辆逃逸”。一些执法秉公执法的警察，则易遭致犯罪分子的“憎恨”，招来打击报复。

恶劣的自然环境同样会给警察带来风险。例如：“寒夜里站在露天里值勤，猛烈的塑风，刺肤割面，可员警们没有厚重的冬衣”；京市诸多小街巷没有路灯，地面坑坑洼洼，致执勤时摔伤多人；老米市警所长警李居安因“勤务时气候剧变，冷暖不一，致周身不适，时冷时热，饮食不思，尤以骨节酸痛坐卧不宁”。凡此种种，不一而足。有同情警察者感言：“警察之不免不休何以不能博得国家社会之同情？大家在幸福地睡觉，警察在辛苦地巡守；大家在荫蔽处乘凉，警察在日光下服务；大家在温室里取暖，警察在雪地里工作。风吹雪冻、日晒雨淋、舍死忘生、挨饥受饿、防盗窃、去灾害、人不能受则受之！”由于职业压力长期得不到有效释放与缓解，警察开始对工作产生“心灰意冷、出勤不出工、出工不出绩”之消极态度，再加上不断增加的经济压力，以至于“人人自危，无法安心服务”。

三、职业地位问题

南京警政系统中占人数最多的长警主要来源于从江苏、山东、安徽等省招收的学警，少部分招录的是由后方来京的各类学校毕业生，其中的大部分人迫于就业难的大环境而选择警察职业，并不具备阶层或身份的优势。“这些警察在具体执行法令时虽被赋予了法律上的权力，也表现出了强权的一面，但始终未能摆脱被社会轻贱的地位，在依法取缔和干涉时常遇到执法对象的不理解与不配合，甚至是羞辱”。

表现最为突出的是警权被肆意破坏。战后，大批国民党军队官兵涌入南京市内，他们随意破坏公共秩序，殴打市民、开枪伤人、驾车撞人、强买强卖，不少人还从事聚赌、敲诈、抢劫、盗窃等违法犯罪活动。对于警察的正常执法，军人多不配合，“不服取缔，即是婉言亦无济于事”。在军警冲突中，警察受辱或被殴打的事情多有发生。1947年5月2日，国防部“军字第80961号”吉普车肇事闯入珠江路祥泰中服商店，撞毁大量财物，伤及数名人员。车主及司机对于警方的调查工作不仅不配合，反出手打伤值岗警察，并恐吓道：“我是国防部少将，你不知道吗？你根本不配做警官！”随后，竟调派武装宪兵多人至现场欲将肇祸吉普驶去，双方发生激烈肢体冲突。事发后，南京各区局警察代表齐聚抗议：“一身着制服执行职务，竟至被辱，今后交通秩序将无法维持，且生命安全亦难获保障；盖以此事件关系国家法令之尊严及警察职务之执行”，决定实行全员罢岗。后经警政当局竭力劝导，并由首警察厅厅长保证将详情呈报国防部合理办理后方才复岗。另一事件发生在1947年3月29日，是日下关共乐戏院日场开演，驻扎在江边的联勤总部士兵十余人欲不购票强行入场观戏，与当值警士发生冲突，双方开枪互击，数人受伤，直至武装宪兵队前往调解后才得以平息。除军人以外，警察执勤时需面对政府要员、公务人员与不法市民的阻挠与刁难，被“侮辱”、“围殴”的事件不胜枚举。

社会公众亦缺乏对警察的理解与尊重。民国时期，警察被政府定义为“民众的导师、民众的保姆”，民众理当“服从导师，爱戴保姆，不应当记恨，不应当谩骂”。事实却与之相反，警察反成为了社会共同质疑和指责的对象。南京作为国民政府首都所在地，民众对安全环境要求和警察的期望值很高。国共内战爆发以后，后方治安形势愈加动荡。仅1948年上半年南京就发生盗窃案1064件，比上年同期增长1.6倍；抢劫案件受理案件数26件，只有5件被破获，重、特大刑事案件有增无减。民众于治安不良十分恐慌，认为政府、警察工作不力。不少舆论公开批评南京警察无所作为：“把复员至去年十一月的案件破获率和去年十二月至今年五月比较一下，更令人为今日南京治安悲，为南京社会哭！”事实上，一些案件特别是刑事案件复杂又缺少证据，故难以及时破获。

社会频频指责警察引起了反作用，“结果人民既得不到警察有效的服务，在警察方面因不时遭社会人士的攻击，精神萎靡不振，工作效能日低，加薪既属无望，工作时间又因案件日多而增加”。政府的“要人”也批评警察无能，如蒋介石斥责南京警察：“我每次出门的时候，沿途所见的警察，可以说凡是警察应该担负的任务，他们一点也没有做到……人民每聚众相打相骂，警察既不去纠正也不去调解，只是袖手旁观，可见对于社会秩序，更是无法维持”。社会公众过于强调警察的义务和责任，“颇为苛刻求全，从不原谅”，迫使警察只能在“夹缝”中求存。于是，“有钱人视警察为走狗，穷人则视警察为压迫与剥削阶级”就成为难以移易的成见。职业地位“低下”的窘境使警察难以树立执法权威，自尊和自信遭受打击，直接影响工作质量和自身的进步。

四、职业困境下的反应

如前所述，民国警察职业属于高应激高风险的职业，从事这份职业的警察群体长期处于低薪、高压、困倦、失望的职业环境之中，其工作方式、生活态度、身心状况均产生了一系列异常反应。面对职业困境，南京警察作出了不同的反应与选择。

生活艰难使部分警察产生了不良情绪及消极的生活态度，有的采取酗酒、吸毒来发泄不满。如新街口警察所警士舒英被开革，其原因是“性情暴戾且嗜饮酒，屡戒不掉，行为不捡”。有警察甚至采取自杀的极端手段，原因各异，结局相同。1948年9月，南区局警员萧荣禄收到女儿来信，希望他每月能多寄4升米钱回家，否则家里只好变卖家俱维持伙食，“以至于使他极度伤心，促成他投河自杀身亡”。西郊螺丝桥警察所警士魏柱森，因“家有老母在故乡，自己找不到钱奉养，妻子又帮佣，所以厌世，愤而用‘三八式’步枪自杀”。此外，保警总队第三中队警长周云鹤因肺病无钱医治疗在医院自杀。

警察把对现实的不满变相转移到工作和民众身上，作风越来越简单粗暴，“乱作为”与“恶作为”比比皆是。一些南京警察执勤时常对民众表现出毫无耐心、厌烦、暴躁的情绪，甚至是暴力相向，弄得民怨沸腾。如某户人家放鞭炮没有事先征得该管区警察的“许可”，便冲入其家以“违警”为名对家人一顿暴打，叫嚣：“你是人民，我是主人，人民违警，主人就得询问”。马路上的小商小贩屡次遭受无良警察“大声吼叫”、“踢翻摊子”的刁难，“小贩纵然万分愤怒，不敢显露出来”。警察以权谋私、强拿硬要在社会上造成很坏影响。如浦口警察局就以纳“警捐”的名义向其辖区内的旅馆强行摊派，“少则八千元，多则二三万元不等”；该局李姓巡官强占国民旅馆房间数月，结算房金时分文不付，并借故殴打旅馆老板、茶房，受害人“无可奈何，忍痛牺牲”；“卖面条的、冷肉的、咖啡的，以及其他饮食小贩都知道不能要警察付钱的”。

由于职业失去了应有的吸引力，有警察开始选择“逃亡”的方式。南京警察逃亡人数最多的是长警，他们一般利用执勤之便突然离职，或是借故离去不归。如建康路警察所警士王春华趁夜间值岗众人熟睡之际弃职而去；钓鱼台警察所警士张自新巡查时借外出大便出逃。据统计，仅1948年3月东区局就有67名长警逃亡，有的警局逃亡现象则更严重。大量警察逃亡，造成警政系统不稳定和相当数量的公物流失，首都警察厅不得不临时招募学警以补充减额，阻碍了警队整体素质和业务能力的提高。警察逃亡原因除受到时局的影响以外，主因仍是“警饷微薄，待遇欠优”。所以，“生计既难维持，则心志不定，见异思迁”。

另外，有失公平的组织环境使警察心理产生了失衡，对前途不报希望。以人事制度为例，首都警察厅除厅内的科长或区警察局的课长可调任警察所长以外，下属70余所警察所的所长竟无人能够调升厅科长或区副局长，区局的科长、副局长从未有人能升职为厅内处长或区局局长，这种“只上不下，只出不进”的用人制度，使各级警察向上之心，遭受到严重打击。人事考评同样极其混乱，缺乏可量化的考核标准，致“有实功而不录，因密告而受过”、“上月刚因勤劳而受奖，下月却以能力薄弱或工作不力而被免职”等荒唐情事发生。一些素质较高或训练有素的警察即便没有选择逃亡，也想方设法离开或改就他业，“优秀份子如能在其他机关获得待遇较高之职务，莫不急于求去”。例如：曾多次受过嘉奖的消防队优秀警士杨崇和升职无望后提出辞职返籍，借口是“父母年逾，终日多病，上无兄长，弟年幼小，家中无人照料，对于生活非常困难”。下关局女警陈燕去职原因是“双亲年迈乏人侍奉，兼之家务需人料理”。西区局警官张东辉“不假潜逃”，后被发现其人已在国民党军队第十师谋得少校参谋的公差。由上观之，在职业困境面前，南京警察的选择可谓五花八门，其各种行动表现，显然没有政府所谓之“民众导师”那般风光。

五、结语

民国南京警察深陷职业困境并非偶然，亦非个案，这一时期上海、北平、武汉、广州等城市警察的处境也大致相同，甚至“同病相怜”。综合来看，这是多重因素影响的结果。

第一，警政制度不健全。从晚清到抗战后中国建警已逾40余年，但整个国家政治发展滞后，警政建设无实质性进步。南京国民政府时期，政府有致力于治警的决心，尤其是战后国家面临行宪之际，有建设“新警察”的设想与方案。可是，在“戡乱”与“建国”的同步进行中，政府面临太多问题，对警政建设的重视仅停留纸面和口头，始终没有确立起一套完善的警政制度。在“戡乱动员”背景下，警察自身职能发生异化，加之“警宪争权，军人夺位，各级各种机关均可指挥警察，均可代理警察”，极大地破坏警权行使，损坏和降低了警察的形象与地位。时任首都警察厅厅长韩文焕不得不承认：“以制度言，东抄西袭，拾人渣滓；以素质言，痞氓充数”。

第二，职责不明确。民国警察广泛参与城市社会管理，一定程度上有利于城市的发展。但就职业属性而言，警察的工作重点应在于维护社会秩序稳定，而非大量从事与职责无关或关联度不大的工作。战后初期，由于南京城市重建任务繁重，部分管理机构又尚未建立完善，政府要求警察兼管工务局、社会局、卫生局等部门的事务，这可以理解为是在特定时间段的无奈之举。从长时间来看，警察承担过多的社会职能，耗费大量行政资源，并不利其有效履职和形象塑造。而警察在推动和解决问题时又倾向于采用强制力，直接导致其成为社会各界抵触的对象，警察始终没能摆脱“暴力工具”的糟糕印象。

第三，职业保障机制疏无。警察的职业保障不仅指工资待遇，还有福利、劳保、发展空间等方面的保障。战后南京警政建设经费有限，仅勉强能够维持机构运转，实在“无心无力”去搞好警察的职业保障。这一时期，南京警政系统除设立警察医院和子弟学校各一所外，没有任何员警家庭生活保障措施及专属娱乐场所，建立完善的“福利制度”、“退休养老制度”更成为奢望。结果是“比较优秀的青年大都不愿来从事警政，至于警长警士更谈不上素质。因为没有优秀的干部来领导，长警的素质又太差，再加待遇的菲薄，所以少数忠厚一点的人当了警察，弄得像乞丐一样”。

第四，社会与自我认同度低。警察作为政府体系的延伸，是政府政策的执行者，在很多场合中担负着介于政府、民众之间“协调者”的角色。南京国民政府时期，城市社会管理中一旦遇有治安或者其他未能处理好的问题，警察便由“协调者”转变成“替罪者”，遭到社会各界的“问责与抗争”，很难获得理解与支持。一方面，政府认为警察施政不力，无法有效承担“导之以政、导之以德、导之以性”的作用；另一方面，民众则认为警察是“替显贵做压迫平民的工具而已”。社会对警政与警察的低认同和负面感官，造成警察自我认为所做工作缺乏价值和意义，成就感很低。而在与当时政府部门其他工种、社会其他职业的比较以后，带给警察的又是强烈地挫败感及心理失衡，影响了工作、生活的积极性。

处于职业困境中的南京警察，最终把渴望改变现状的欲求转化成为对国民党当局的不满，在社会变革关键时期他们的政治立场发生了转向。据资料显示，首都警察厅下辖的13个警察局中的12个局都有共产党的地下党员或工作关系。其中，“东区警察局副局长周春萱、区警察局局长马广运被发展为共产党的工作关系，其他经策动的警察也有数百人”。时任南京市地下党组织负责人刘峰回忆：“（中国共产党）党委十分重视南京警察工作……因一般警察人员生活待遇低，对现实不满，因而可以团结他们发挥作用，十几个警察分局中，基本上都有党的活动”。1949年4月，受地下党策动的2000多名警察纷纷行动，主动护厂护校，维护城区治安，为迎接南京解放作出过一定贡献。