日本地方政治对国家外交政策的影响

【摘要】本文对学界长期忽视的日本地方政治对国家外交政策的总体性影响进行了初步分析。文章认为，制度设计中的模糊空间为地方行为体介入国家外交决策创造前提条件，而地方分权改革过程中的权力和资源下放则赋予地方行为体影响外交政策的能力。

一方面，地方自治体通过签署行政法令、通过地方议案、展开政治游说、建立次国家级国际机制或直接同他国行为体建立联系等方式配合或妨碍国家总体外交政策。其外交参与呈现出多元性、辅助性、相对自主性的特征。另一方面，日本地方政治家一般无需对自身涉外言行最终负责，不存在“外交包袱”。中央对由地方选民直接选举产生的地方政治家也缺乏有效约束机制。

因此，为达成进军“国政”、获取曝光度、赢得右翼选民势力支持等目的，地方政治家频出跨越“红线”的激进言行，常使中央政府面临被动、对外关系频起波澜。总体而言，地方政治在日本国家外交政策决策过程中的影响力不断攀升。如何就日本“新国家主义”在地方层次泛流的趋势做出应对，值得进一步追踪。

来源: 日本研究集林    作者: 宋奥

在传统的以国家和国际体系为导向的西方国际关系理论桎梏下，“日本地方自治体在对外关系和外交决策中所扮演的潜在角色往往被忽视。”对中央—地方制度动态变迁及其后果的讨论基本局限于国内行政层面，而从国际政治视角切入、探析变革后的日本地方政治将通过何种方式对国家外交决策产生怎样影响的研究却鲜有人问津。

日本的央地制度设置对外交政策的影响呈现出明显的二元复杂性。一方面，日本是拥有中央集权传统的单一制国家。国家层面，对于“事关国家生存和发展”的外交事务，中央政府，特别是以首相为核心的内阁被法律赋以排他性控制权和最终决定权，对其他行为体侵蚀国家外交权能的尝试予以制度性监管和约束。另一方面，日本又有着悠久的地方自治传统。在地方分权改革渐次推进、内政外交边界渐趋模糊、中央政府独揽外交事务日渐力不从心的背景下，为切实维护地方利益，地方自治体和政治家已在事实层面广泛参与国际事务，乃至直接介入国家外交决策。地方行为体权能的外交化、参与事务的国际化可能有助于配合中央政府实现外交目标，也可能与国家整体外交战略和利益产生冲突，继而形成阻滞。最突出的例子便是时任东京都知事石原慎太郎不经中央政府授权、自行发起的所谓钓鱼岛“购岛”事件。该行动造成民主党政权面临进退失据的外交被动局面，致使中日关系陷入冰点。

本文对国内学界长期忽视的日本“自治体外交权”问题加以讨论，主要从三重层面展开：首先，对有关日本地方政治外交参与问题的研究进行回顾与总结。其次，着重分析地方自治体影响日本外交政策的方式及特征。最后，简要讨论日本地方政治家在国家外交决策过程中所扮演的角色及其影响。

2017年，时任英国外交大臣的鲍里斯约翰逊与日本东京都知事小池百合子，约翰逊曾在2012年伦敦奥运会期间担任伦敦市长。图片来源于网络。

既有研究的重点与不足

“70年代以来，次国家政府（sub-national governments）在对外事务中的参与不断加强,并对一国对外政策的运作带来了复杂的影响。”对于此类现象，学界予以广泛关注，发展出多元而丰富的学术观点，如坚称次国家政府作为独立行为体进行自主外交决策的“平行外交论”，强调处于从属地位的次国家政府接受中央政府赋权以在国际层面补益国家整体外交的“工具论”，否认次国家政府会对国家外交决策产生实质性影响的“国家中心论”，以及主张次国家政府利用其非国家性和非社会性的双非性质融入、补充乃至挑战国家外交决策的“竞合论”等。但是，日本奉行单一制却又进行深刻的地方分权改革，由此形成了其地方自治体参与影响中央外交决策的特殊性。上述平行、工具、边缘、竞合的角色定位仍基本局限于联邦制国家的藩篱之内，对日本的解释力相对欠缺，主要表现有四。

第一，相对拘泥于单一制国家的前提假定，对地方行为体缺乏关注。基于国家中心主义框架，主流研究将重心着眼于外交决策过程中日本中央行为体的影响，侧重在国家层面分析日本政治中“三角柱”、“官僚先例”、“官邸支配”等外交决策模式。这部分研究认为，考虑到单一制政治制度框架，日本地方行为体缺少政策自主权，在外交领域一般处于“沉默方”或“跟跑者”地位。但这种判断在一定程度上忽视了动态视角下日本地方自治体角色的发展演变，恰如简恩（Purnendra Jain）所言：“关于日本地方政治的假设已显得错误而不合时宜。尽管制度变革缓慢且阻力众多，但地方自治体正有力打破东京以统一态势垄断外交决策的束缚，为日本的国际外交做出宝贵贡献。”

第二，将地方行为体的外交参与作为研究的注解，缺乏针对性、系统性的分析。时任东京都知事石原慎太郎在钓鱼岛“国有化”事件中的活跃，使得越来越多的学者意识到地方政治在日本外交政策决策过程中的作用。但是，有关论述仍然相对简短、分散，主要是指明日本地方政治体确实会对国家整体外交战略产生影响，而欠缺对日本地方自治体及地方政治家行为的法理依据、动机、特点、渠道、方式、影响的细致、系统性分析。

第三，聚焦于国际关系或地方政治的某一方面，或是就地方谈地方，或是只谈国家而忽视地方，较少将地方与国家两个维度进行有机串联。受范式壁垒的约束，国际关系学者往往更关注“具有主权象征之中央政府的国家利益”，而较少考虑到地方的利益认知、行动意愿和行为能力存在与中央不一致的可能。与之相反，关注地方政治的学者往往专心于地方自治的制度设计和治理成效、地方自治体的权限范围和职能划分等议题。地方政治如何参与并影响外交决策的问题未进入此学科研究者的视野中心。故而，就日本地方政治外交参与这一现实现象，两大学科领域之间仍有较大的相互沟通、相互启发的空间。

第四，更多关注城市外交等低级政治领域议题，而较少在高级政治领域做出探索。既有研究更偏重缔结友好城市、开展文化宣传、组织国际活动等国际交流领域，或共同参与灾害防治和环境保护、配合中央政府予以官方开发援助（ODA）和技术支持等国际合作领域。这基本可被划定为文化外交、城市外交和经济外交等软性层面的“低级政治”议题领域。而对于在军事同盟、防务合作、安全等硬性的“高级政治”外交领域地方自治体扮演何种角色，既有研究则相对不足。

“地方自治体的外交活动绝非新现象，而是长期以来影响日本政治和外交的重要因素。”考虑到日益活跃的日本地方政治业已、正在、并将在未来持续影响日本的整体对外交往，填补既有研究的空白就显得尤为必要。

地方自治体外交参与的主要方式

二战后，为防止中央集权程度过高导致军国主义复辟，在民主主义思想的指导下，日本地方政府被正式赋予一定程度的自治权。《日本国宪法》第八章“地方自治”中的有关条款规定，地方公共团体实行二元代表制，由地方居民直接选举地方公共团体的行政首长、议会议员以及法律规定的其他官吏；地方公共团体享有管理财产、处理事务、执行行政及在法律范围内制定条例的权能。《地方自治法》中进一步对地方公共团体的形式、组织框架、与中央政府间关系以及行政准则予以确认。

实际操作中，由于法律规定和制度框架在国际权限划分上未加明确规定、存在模糊空间，日本地方自治体可以依托在地方分权改革逐渐争取到的资源和权力，以合理、合法的手段参与并影响国家外交决策。参与方式可以归纳为以下四种。

2008年，《地方自治法》施行60周年纪念币，图为北海道纪念币。图片来源：Nihon Coin Auction。

首先，基于《地方自治法》赋予的相关权限，地方自治体可通过地方议会立法或地方政府签署行政法令的方式影响国家外交。此类权限主要包括可自主管理地方土地等公共资源及港口、道路等公共设施，可为增进居民福利而自主开展公共活动等。例如，1972年，为表达对美军基地污染当地环境的不满，在地方层面唤起公众对日本政府在越战中支持美国的反感，时任横滨市市长飞鸟田一雄专门签署一项有关道路通行车辆重量限制的行政规定。由于飞鸟田拒绝批准超出限制的美军坦克和运兵车经行该市道路开赴越南战场，美军装备被迫在市外搁置九十余天。再如，1975年3月，依据《港口法》赋予市级地方自治体自行管理港口行政的权力，神户市议会突然通过一项议案，要求所有外国军舰出示自身未搭载任何核设施的证明。遵照该议案，神户市政府未经中央政府批准，自行终止美军军舰访问计划，由此开创了以核审查为由拒绝美军军舰进港的“神户模式”。90年代中期，因驻日美军基地未考虑冲绳地方民众的诉求，冲绳县知事大田昌秀拒绝批准美方的土地租赁协议。大田此举成为“县知事对支持日美安保合作的中央政府的第一次反叛。”

中央政府层面，日本一贯奉行以日美同盟为基轴的外交战略，高度重视日美防务合作。但是，驻日美军及基地问题给地方经济、环境、社会治安、民族情感等方面造成了伤害。地方自治体为保障本地利益、表示自身不满，以法定权限为依据，在未与中央政府讨论的情况下自行采取的措施，不仅使得中央政府陷入慌乱和被动，也使日美关系产生一定波动。以冲绳为例，在拒绝署名事件引发全国关注和美国不满后，时任日本防卫施设厅长官宝珠山昇第一时间飞抵冲绳开展说服行动。在说服不力的情况下，中央政府试图以“胡萝卜加大棒”的措施双管齐下，一方面提出冲绳振兴开发计划，以经济利益劝诱；另一方面则向法院提起诉讼，试图裁定冲绳地方行为违法，以迫使冲绳县做出退让。但由于冲绳地方态度坚决、美方压力持续施加，居于二者之间的中央政府反而不得不修正其外交政策。日本政府不仅推动设立了冲绳美军基地问题协调会，使冲绳获得在国家层面与美国政府直接对话的平台和渠道；还开始改变其一味配合并接受美军基地存在的态度，积极同美国就基地归还问题展开谈判，并取得了一定成果。这成为地方自治体通过自主行为迫使外交政策调整的典型例证。

其次，通过政治游说、说明会或听证会等渠道向中央省厅乃至内阁、首相陈情。日本《地方自治法》等相关法律规定，在做出仅涉及部分地方的政治决策时，必须向地方自治体就有关情况进行说明，并取得地方层面多数同意，否则便无法通过。这为地方在外交决策中将自身利益诉求和意见建议传达至中央政府提供了直接而有效的渠道。武器部署问题在此方面表现得最为明显。2017年以来，为应对所谓朝鲜导弹威胁，日本政府一直致力于在秋田县、山口县境内演习场部署陆基宙斯盾系统，并就此举行多次听证会。2019年6月27日，在当地民众支持下，秋田县知事佐竹敬久在听证会上向防卫省提出质疑，就陆基宙斯盾辅助推进装置可能掉落在本县民用设施区域内表达深切担忧，斥责防卫省独断决策“伤害当地感情”，要求其“将部署计划视作白纸一张从新开始”。由于秋田、山口两地均拒绝同意中央政府的部署方案，计划长期陷入停滞。最终，2020年6月15日，因始终无法保证技术层面的安全性，在地方自治体的强烈抗议下，时任防卫大臣河野太郎被迫宣布中止在两地部署陆基宙斯盾系统的计划。

可以说，尽管理论上日本中央政府享有重大外交决策的最终裁定权，但制度层面上传下达的沟通渠道和地方自治体反对能力的“控制阀”作用，都迫使中央在做出外交决策时充分顾虑到地方压力与诉求。即便中央政府可以跳过地方强行推动计划，但此举可能造成地方大规模抗议、损害日本力图塑造的民主主义国家形象。地方也可以通过各种行政方式予以不合作，使得政策长时段延宕而无法实质性推进。种种潜在风险都对中央政府独断权力运用的可能予以约束和制衡。地方政治也就由此间接但真切地塑造和影响国家外交政策。

再次，越过中央政府，直接同他国行为体建构联系，通过第三方压力影响本国中央政府外交决策。然而，由于地方自治体不具有主权地位，在对外谈判中往往不具有对等性，通过此种渠道对本国外交政策施压的能力实际较为有限。在冲绳问题上，众多致力于反基地运动的冲绳县知事，如大田昌秀、翁长雄志、玉城丹尼等，都曾多次访美、参与国际多边会议。他们试图借助国际力量对日本政府间接施压，或直接推动美国改变其基地部署政策。但是，冲绳的努力所取得的成效并不显著。究其原因，主要在于：其一，美方就冲绳县知事在访问期间所提出的诉求多次表示，基地问题是美日两国政府层面的问题，冲绳县应当以本国中央政府为对象开展工作。其二，就少数美方利益相关人士和联合国人权理事会等国际组织基于人权考虑所作出的表态，日本中央政府一般以地方不具有外交权为由加以搪塞。其三，中央政府力图通过经济红利和政治分肥等手段，通过国内政治渠道分裂冲绳地方势力，从源头消除冲绳展开国际游说的有生力量。由此，在日本中央政府和美国相互配合、见招拆招的策应下，冲绳县的国际努力几乎没有取得任何实际成果。

最后，采取发起和平抗议、签署联合宣言、组建次国家层面的国际机制等象征性方式，特别是在和平、反战与反核等领域。日本宪法第九条承诺放弃以武力威胁或使用武力解决国际争端。然而日本中央政府却一方面通过以日美同盟为核心的安保框架将自身置于美国核保护伞之下，另一方面不断寻求突破宪法限制增强本国军事力量。这引起了公众对宪法效力的担忧。而“在反对军事复兴的激烈斗争中，民众更加期望与自身立场更为接近的地方自治体以正式当选的代表身份表达抗议。”部分地方自治体也在民众支持下，策动一系列国内、国际议程，以展现自身捍卫宪法、反对中央政府右翼政策、以及追求世界和平的决心。80年代以来，越来越多的地方自治体通过反核和平声明，宣布禁止在本地制造、贮存或建造核武器基地。1984年，宣布“无核与和平”地区的316个地方自治体宣布成立“日本宣布无核自治体协议会”，此后其成员逐步扩容，并多次就“无核三原则”、“拥核论”问题向中央政府表示抗议。1991年5月，在广岛市倡议下，“和平市长运动”次国家国际机制成立。尽管这些象征性的地方议程并未取得具有实质性法律效力的成果，但确实成功向中央政府传达了地方民众对国家违背和平精神、践踏宪法的不满，也在现实层面一次次阻止了中央政府有关“拥核论”的试探性讨论。同时，地方自治体的行动也充分展示了其在国家和国际场合建言倡议、建立次国家级合作机制、促进和平的意愿与能力。

通过上述分析可以看出，地方自治体可以通过多种渠道防止中央政府以安全条约、国防或国家利益的名义将妨害地方福祉的外交政策武断地强加于自身。而地方政治在关乎国家重大利益的战争与和平、核武器政策、日美安保关系等关键外交议题上，正与中央政府愈发不可分割地联系在一起，也更有可能与中央政府产生矛盾与龃龉。地方自治体表达地方民众的反对声音，引发全国性的公开辩论，就高度敏感的国家安全问题向中央政府提出质疑，已成为越来越常见的政治现象。地方已不再是过去“官厅主导”神话下对中央外交政策不假思索接受的棋子，而是根据本地实际利益做出政治判断，积极发声，并对决策过程施加引导、主动站到决策台前的棋手之一。这标志着日本外交政策实施主体和决策过程的重要转向。

地方自治体外交参与的主要特点

在通过上述方式参与国家外交决策的过程中，地方自治体的行动呈现出多元性、辅助性与相对自主性的特征。

日本施行都道府县制，共有1都、1道、2府、43县，其下又划分出千余作为次级行政单位的市、町、村和特别区。由于在日本战略地位中存在差异，区域利益、关注议题、战略目的、政治领导和采取策略各不相同，各地方自治体在日本外交决策中所发挥的作用有所区别，其外交参与呈现出多元性特征。能够有效对国家外交决策产生影响的，主要是经济实力相对较强、政治资本雄厚、议题联系度高、地理位置优越、领袖参与决策意愿强的地方自治体，如“都政改变国政”的东京都；关乎直接地缘政治议题的北海道（日俄关系）、岛根县（日韩独岛/竹岛争端）、冲绳县（驻日美军基地问题）、广岛长崎等（反核运动）；政治影响力凸显的大阪府；以及技术先进、经济实力雄厚的神奈川县、埼玉县等（图一）。

图一：日本地方自治体参与国家外交政策决策的影响力同心圆。来源：笔者自制

在高级政治领域，地方政治外交参与的实际效果会被经济实力、政治地位、财政资源、媒体影响力、议题优先级等多重因素塑造的政治力场所左右。同样是抗议美军基地部署，冲绳县的行动引发了国家层面的高度重视，中央政府在战略上给予冲绳县以政治和经济方面的实际让步。逗子市的抗议活动则直接被中央政府忽视，仅仅给出“设施建设是为回应美国政府根据日美安保条约的压倒性授权所提出的正当要求。国家政府对此无能为力，地方不应介入关乎国家利益的外交事项”的冷漠回应。最终，逗子市的抗议活动不了了之，美军的建设活动也继续顺利进行。

从中足见，不同地方自治体对外交事务的关切程度，对不同外交议题的认知，以及对中央外交决策的影响力千差万别。事实上，相当数量的地方自治体仍“不感兴趣或根本不愿采取行动，认为自己既没有能力也没有政治权威来介入这些有政治争议的外交议题，仍希望交由中央政府来加以处理。”而即便是同样关切外交事务的地方自治体，也会因自身能力和利益的差别而对同一外交议题秉持不同立场，并在参与国家外交政策决策的过程中施加不同程度、不同方向的影响。

日本地方政治外交参与的辅助性主要表现为，地方自治体在国际参与过程中根本上致力于维护国家利益，并且受到中央政府的一定约束与限制。地方自治体具备非国家性、非社会性的特殊性质，在地方分权改革中获得相对独立的行为能力。故而，其在外交行动当中往往能够有效配合中央政府制定的政策，甚至解决国家层面难以处理的问题，辅助分担外交压力。

首先，日本地方自治体的非官方性质使其能够在中央政府因关系僵冷等原因不便或无法出面时，在本国和他国行为体之间搭建起沟通的桥梁。1971年，随着中国恢复联合国合法席位、基辛格秘密访华，佐藤荣作内阁迫切希望与中国实现关系正常化，消解国际局势风云变幻对日本的负面影响。然而，佐藤内阁长期奉行遏制中国、“一中一台”的对华战略，中日关系彼时处于高度紧张的状态。由于“亲台”政治家在当时占据主流，内阁及外务省一时竟选不出中方可接受的外交官作为代表访华。最终，时任东京都知事美浓部亮吉被中央委托，以左翼进步派地方政治家身份访问中国，向中方递交由自民党干事长保利茂手书的信函，为开启中日国家层面的接触“破冰”。与此相类，2014年4月，当中日关系因钓鱼岛争端以及第二届安倍内阁的系列举措恶化，双边首脑及中央政府层面的对话与交流近乎中断时，新当选的友善派东京都知事舛添要一接受中方邀请访问北京，表达了通过地方活动改善中日关系的意愿。此举同时得到了安倍内阁和中国外交部的正面评价。

2014年4月24日，时任日本东京都知事舛添要一（前右，红领带者）乘飞机抵达北京。应北京市政府邀请，舛添要一于4月24日至26日访问北京。北京与东京是友好城市。图片来源：中新社。

除却中日关系外，冷战结束前后，时任北海道知事横路孝弘多次率领由地方高级行政官僚组成的代表团访问萨哈林岛（库页岛）。在其努力下，北海道在与当地建立文化与经济联系的同时，还积极传达日本官方就北方四岛领土争端问题的态度和立场，希望通过地方层面的外交运作，配合中央层面的外交倡议，最终促成争端问题的解决。而片山善博前知事代表的鸟取县自治体，也在保障日朝地方层级交流方面付出诸多努力，使得地方在日朝关系紧张时也能保持一定的友善联系。这为将来国际形势变化，国家层面出现沟通意愿时提供中介性渠道创造了条件。由此可以说，日本地方自治体在帮助中央政府处理国家间对立、推动关系缓和方面颇为重要。

其次，日本地方自治体所掌握的资金、技术和治理经验等外交资源，能够有力分担中央政府的外交压力，配合国家总体对外战略的实施。地方自治体在一线治理过程中，在环境保护、防灾减灾、城市规划等领域积累起大量的先进技术和人才队伍。支持自治体将其资源应用于对外活动，能够有力配合日本所倡导的通过官方发展援助（ODA）获取国际影响力的宏观战略。具体而言，通过向地方放权、推行ODA的“外包战略”，“不仅可以弥补中央政府不具备地方治理经验的缺陷，同时也使中央政府可以将精力集中于大规模的援助项目”，从而有力分摊中央层面的外交资源负担。此外，通过地方合作创造国家间的良好氛围，也可以为改善外交关系创造条件。日本大分县所发起的“一村一品”地方外交运动，便成功将地方层级的善治经验和理念外化，实现从地方到国家到区域再到国际的扩展。其成果不仅作为一种区域公共产品有力推动了东南亚地区发展，为日本企业到东南亚投资创造有利环境；而且很大程度上培养了东南亚国家对日本的好感，弥补了ODA政治意味过浓、过分关注跨国企业而忽视当地地方特色的不足，推动日本的ODA战略上升到新高度。

最后，日本地方自治体行为的非主权性也常常为中央层面利用以进行外交试探。当地方自治体采取有利于日本整体国家利益，但却因过于激进而不便在中央层面采用的政策行动时，日本中央政府可以不得干预地方自治为由进行搪塞，开脱责任以减轻行动可能造成的负面影响。尤其是在领土争端等高级政治领域，地方自治体与中央彼此相矛盾的行为很有可能是一套默契的组合拳。地方凭借自主行动吸引全国乃至国际注意力、提高他国行为体同本国政府的谈判难度，为本国中央政府创造筹码。中央则在地方引发事端时以事不关己的态度逃避责任，使他国既无法将矛头指向自身，又无法指责在等级上不对等、名义上也不具备处理国家外交关系资格的地方自治体。由此，最终实现中央和地方的双赢。

如前所述，地方自治体的选举性质使其具有相对独立性，在参与外交决策和展开外事行动时往往首要关注地方福祉和利益，因此日本地方自治体的外交参与具有相对自主性。地方自治体有时会通过议会立法等手段采取与中央政府外交政策相背的政策，开展有利于地方但相对独立于国家政策的外事行为。受其影响，中央政府在进行外交决策时，也必须考虑到地方自治体和地方民众的利益和意愿。限于篇幅在此不再赘言。

地方政治家与日本的外交政策

冷战结束后存在两个值得注意的趋势。其一，日本内阁频繁更迭，但地方层面却出现了大量长期执政、政绩斐然、在地方乃至全国享有高知名度的政治家。其二，这些地方政治家越来越常就国家外交议题表态。较之中央政治家与官僚，其言论往往更激进、更青睐民族主义议程，出现所谓“新国家主义”在地方泛流的政治现象。地方政治家对日本外交事务的影响力已不容忽视。特别是中日关系方面，少数地方政治家的言行已经成为导致双边关系波动的重要因素。日本地方政治家以个人身份频繁发表激进言论，导致国家层面不得不出面挽救外交关系，主要有四点原因。

第一，地方政治家无需在国家层面承担外交行为的代价，不存在所谓的“外交包袱”。由于需要对自身言行负责、直接担负起外交行为所可能产生的政治代价，中央政治家往往在处理外交事务时秉持谨小慎微的态度。地方政治家则不受这种默示规则约束，反而可能因曝光度增加、展现出强硬的政治姿态而在选举中获益。地方的特殊身份成为其庇护所和挡箭牌。除非他国行为体将报复矛头直接指向本地区，如中断与本地区的贸易往来或经济合作，否则地方政治家的行动便不会受到任何实质约束。以名古屋市长河村隆之为例，其在接待南京来访官员时公开表态南京大屠杀不存在、拒绝中国驻日本名古屋领事馆购置土地建设设施的正当要求，引起中日外交风波。但是，河村所付出的代价不过是象征层面南京市宣布无限期暂停与名古屋的友好城市关系。名古屋与中国密切的经贸往来并未受到任何影响，反而是中央层面的民主党政府遭受来自中方的外交施压。时任外相玄叶光一郎便在中方抗议下被迫出面澄清，希望中方不要将城市层面的争议上升到国家层面。甚至于，原本政绩不显的河村反而因此在新闻密集报道下一跃成为日本的政治明星，一直连任至今。“具有讽刺意味的是，这违背了为避免军国主义回潮、对抗右翼意识形态而建立地方自治制度的初衷。”

第二，地方政治家由当地民众选举而非中央政府任命产生。中央政府对地方政治家的言行缺乏约束手段，而地方政治家对当地选民负责，因而更乐于发表激进言论以迎合右翼选民和右翼组织。较之于政治冷感、投票率低下的一般民众，日本右翼一贯以高投票率、高组织能力、高动员能力、善于发起草根选举运动而闻名。对于寄希望于赢得选举胜利或保持自身支持率的地方政治家而言，在外交政策议题上发表尖锐民族主义观点以博得右翼选民和右翼组织青睐的措施就显得尤为可行。1999年，东京都知事石原慎太郎就西藏问题、历史问题发表恶劣言论，招致中方的严厉批驳。嗣后，日本右翼团体“铁扇会”立即发表联合声明，“鼓励这位‘大胆为民请命的知事’不要担心自己的‘口舌之祸’会影响政治前途，所有的右翼民族派力量都将是其后盾。”尽管小渊惠三内阁第一时间派出官房长官就此予以澄清，表示出对石原慎太郎挑衅中央权威、破坏国家外交关系行为的高度不满，却对深受右翼支持的石原无能为力，反而只能坐视以讨好右翼选民为目的的石原因发表破坏性言论而成为全国瞩目的政治焦点。

此外，地方政治家直接、明显的政绩为其积累了人气，帮助其获得巨大的政治支持。长期稳定的地方政治及其突出的治理成绩，同频繁更迭的中央内阁及其有限的外交成果形成鲜明对比。民众对无能的中央政府感到失望，也就更能容许，甚至更为渴望立场强硬、态度坚决的地方明星政治家站出来代表日本对外发声。这就使得地方“明星”政治家们在就外交政策等国家大政方针发表意见时更有底气。

第三，地方政治家试图借此积聚政治影响力、提高曝光度，在个人层面实现进军“国政”、“从地方改变日本”的政治抱负，在地方层面达成更大限度地向国家争取权力下放的政治目标。地方政治家同样具有远大的政治理想和战略目标，却长期苦于地方自治制度的限制而缺乏参与国家政治的有效渠道。为争取地方权力、打开政治晋升通路，大阪府知事桥下彻高喊着“地方分权就是权力斗争，就是从国家夺取权力”的口号，效仿坂本龙马“船中八策”提出“维新八策”。其中，桥下专门就关键外交议题发表意见，如要求发展核武、强化日美同盟、加入“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）等，一举震动朝野。正是凭借此举获取的高关注度，再加上日本右翼的广泛支持，桥下借机整合地方右翼势力成立日本维新会，打开了通往国家政治的大门。可以说，如果没有这一事件构建起的右翼关系网，桥下离开地方舞台、在国政层面建构政治重要性的期望几乎是不可能实现的。

桥下在日本富士电视台讲话的截图。图片来源：East Asia Gazette。

第四，中央—地方政治家之间的党派斗争。纵观战后日本外交史，地方政治家在外交政策决策过程中有两个最为活跃的阶段。其一，冷战时期，左派社会党、共产党背景的进步派地方政治家对保守派自民党主导的外交政策的反对；其二，2009-2012年，保守派自民党背景的地方政治家对民主党政府外交政策的反对。不难看出，其中的党派斗争色彩极为浓厚。

一言以蔽之，日本地方政治家的外交决策影响力正以不容忽视的速度攀升，已然形成地方政治家“通过民族主义对外政策在地方赢得人气，通过促进自治和与其他地方领导人结盟扩大影响力，最终成为国家政治象征的新型总体政治模式。”由于地方政治家对其言行的破坏力无需承担根本责任，频出跨越红线的犯禁之举，日本中央政府对外政策的制定与外交事务的开展往往面临被动。这种地方政治家骑劫国政、新国家主义在地方泛流的现象值得进一步探究。

结语

日本地方自治体和地方政治家正不容忽视地参与到国家外交决策当中。一方面，其为保障整体国家利益而与中央政府默契配合，形成有效辅助。另一方面，其又存在相对独立性和自主性，为保障地方利益与中央政府相抗争，通过宪法和法律所赋予自身的权限影响乃至阻碍中央政府外交政策的正常实施。他们已不再仅仅是国家外交决策沉默的接受者，而是外交行动有力的实践者，在部分情况下甚至成为外交决策自主的引领者，乃至国家宏观外交战略某种意义上的“反叛者”。

特别是在日本社会总体保守化的背景下，为赢取选民支持、确保自身政治利益，地方自治体和政治家在民族主义和新国家主义对外议程上往往比中央政府更为激进。其在冷战期间惯常扮演的阻止中央在核问题、宪法第九条、日美同盟等议题上过于倾向右翼的“安全阀”作用正在逐渐失效。相反，地方开始更多骑劫国政，形成自下而上的推动力，使中央政府或是被动受其裹挟、或是主动加以利用，最终推进安保体制的改革进程。对于此种在外交政策中地方与中央合流甚至比中央走得更远的趋势，必须给予足够重视并加以研究。