肯尼迪政府时期美国对蒙古政策研究

来源: 史学集刊     作者: 程早霞  孙师文

摘 要：在雅尔塔会议上美国同意苏联参加对日作战提出的保持外蒙古现状的条件，但在20世纪40—50年代美国并没有正式承认外蒙古独立。肯尼迪政府时期美国启动了与蒙古建交的行动，正式承认其为独立主权国家，并在联合国关于蒙古入联问题上投了弃权票。由于担心蒙古不能入联引发连锁反应对美国不利，肯尼迪政府在外交上对台湾当局施压，迫使其没有在联合国行使否决权，蒙古于1961年正式成为联合国成员。然而由于国际形势的变化，特别是柏林危机和台湾当局的极力反对，肯尼迪政府未能在任内完成与蒙古建交事宜。肯尼迪政府时期美国对蒙古政策的变化反映了冷战时期美国对亚洲内陆国家外交政策的实质，即为美国的冷战战略服务。

冷战时期美苏两大阵营的角逐不仅体现在欧洲的柏林、美洲的古巴，亦体现在亚洲内陆的蒙古。[1]肯尼迪总统上任伊始美国启动了承认蒙古，并与其建立外交关系的行动。但由于美蒙建交涉及诸多问题，牵涉美苏的全球战略竞争，特别是与中国的联合国代表权问题、美苏两国的柏林角力问题纠结在一起，因而遭到来自多方势力包括美国国会和台湾当局的反对，建交活动在1961年内被迫搁置。然而1961年美蒙关系却发生了历史性转变，美国一改传统上不承认蒙古是独立主权国家的立场，在联合国安理会接纳新会员国的投票中，对蒙古入联没有投否决票，并力压台湾当局放弃使用否决权，蒙古于1961年顺利加入联合国。

作为世界上少有的仅有两个陆地邻国的国家，美蒙两国于1987年1月签署建交协议，正式建立外交关系。作为冷战时期最具代表性的资本主义国家，美国对地处中苏两大社会主义国家之间的蒙古的外交政策，反映出其对欧亚内陆社会主义国家外交的基本价值判断与取向，即国家利益是美国对外关系遵循的基本原则，意识形态分歧不过是美国实现其国家利益的工具而已，这在肯尼迪政府时期表现得尤其突出。深入探究美蒙外交关系的历史，对于我们深刻理解现实国际政治中美国与亚洲内陆国家的外交关系具有重要的现实意义。

一、美国早期的外蒙古政策

鸦片战争爆发后中国北方陆路边疆危机的主要制造者是沙俄与日本，而策动外蒙古独立的主要推手是苏联，蒙古独立后成为苏联的卫星国。在冷战初期复杂的国际背景下，蒙古成为亚洲内陆具有特别战略象征意义的国家之一，它不仅在地理位置上处于两大社会主义国家之间，且其独立过程本身也反映了大国之间的权力政治博弈。苏联陈重兵于蒙古，美国开始调整对蒙古的传统外交政策，致力于建立美蒙外交关系，但美蒙建交经历了一个漫长的历史过程。1944年夏天，美国副总统华莱士曾经率领一个代表团访问乌兰巴托，这是历史上第一个美国“友好使团”访问外蒙古，[2]在美蒙关系史上具有重要影响，蒙方视之为美国对自己示好的一个姿态。[3]华莱士在给罗斯福总统的远东之行报告中对外蒙古形势做出了如下判断：“毫无疑问，苏联在外蒙古的影响力很强，但政治与行政权力似乎是掌握在有能力的蒙古人手里。”“在外蒙古恢复中国有效主权的想法是不切实际的。”[4]在1945年2月召开的英、美、苏三国雅尔塔会议上，苏联提出将维持外蒙古现状作为其参加对日作战的条件，[5]得到美英两国的认可。同年7—8月间中苏双方进行外交谈判，蒋介石在外蒙古问题上做出妥协，于8月14日与苏联签署《中苏友好同盟条约》，[6]同意外蒙古经过全民投票走向独立。因此，从某种意义上说外蒙古独立也是美苏大国外交推动的结果。对此，蒋介石在给美国总统艾森豪威尔的电报中讲道：外蒙古一直以来是中国领土的一部分，直至在美国政府的善意劝告下签订《中苏友好同盟条约》，它才被分离出去。没有中苏条约，就没有外蒙古独立，也就没有其入联问题。[7]这实际上表明了外蒙古独立过程中美苏两国的重要影响。

1945年10月20日，外蒙古举行公民投票，有90%以上的公民赞成独立。[8]但此次全民公投并非真正意义上的全民自由公决，据美国国家档案馆的一份文件记录，这次投票只限于年龄在18～45岁的公民，而且选票也并非无记名，需按要求填写投票人姓名、性别、年龄、家庭住址等，根本没有人投反对票。[9]所以美国在当时的历史条件下并没有对宣布独立的外蒙古给予外交承认。[10]

1946年1月5日，中华民国政府发表公告正式承认外蒙古独立。[11]随之美国政府内部出现了主张承认外蒙古独立的声音。1946年1月23日，美国国务院中国科副科长赖斯(Rice)给科长庄莱德(Drumright)的备忘录中记载，国务院负责法律事务的官员认为：“鉴于中国政府已对外蒙古独立予以承认，美国也应给予承认。”[12] 1949年中华人民共和国成立前后，美国情报机构对内外蒙古的政治走向给予了特别关注，内容包括内蒙古独立势力的政治活动、外蒙古的基本政治军事状况、苏联在外蒙古的政治军事影响等。[13]基于当时国际形势的新变化，台湾当局于1953年2月25日宣布废除1945年签订的《中苏友好同盟条约》，并据此不再承认外蒙古独立。[14]面对蒋介石重新主张“外蒙古是中国一部分”的政策变化，美国政府没有发表官方意见。艾森豪威尔政府时期曾有选择地鼓励美国记者、学者到蒙古访问，《纽约时报》著名记者哈里森·索尔兹伯里(Harrison Salisbury)就曾于1959年、1961年两次进入蒙古考察。[15]1960年美国驻莫斯科大使馆曾得到授权与蒙古进行严格控制的低层次官员交往。同年7月，美国国务院出台了一份题为“美国对外蒙古的政策述评”的政府备忘录，对美蒙关系的发展做了一个历史性总结，这个文件反映了肯尼迪政府之前美国对蒙古政策演变的轨迹及当时美国政府内部对蒙古政策的基本立场。文件称：“二战期间苏联首先公然吞并了外蒙古的唐努图瓦地区，这一地区在1921年获得了准独立地位，继之苏联向中国施压迫使中国承认外蒙古独立。中华民国无力保有唐努图瓦，但起初还是对外蒙古独立采取了抵制做法。”文件承认：“二战期间当我们急于引诱苏联参加抗日战争时接受了苏联提出的条件，要蒋介石同意保持外蒙古现状——即承认外蒙古独立。”文件称：“我们对外蒙古的官方立场是：它不具有主权国家属性，事实上是苏联的傀儡，因此我们不承认这个政权，反对其加入联合国以及任何公共及私立性质的国际组织。”文件还阐明：尽管我们过去一直没有把外蒙古视为独立国家，并认为台湾方面有可能会正式提出对外蒙古的主权要求，但我们对台湾当局宣布废除1945年中苏条约不予置评。关于与蒙古建立外交关系的问题，文件是这样表述的：“在特定环境下美国有可能希望与外蒙古政府或该地区的人民建立外交关系，这样可能会给我们提供一个毗邻敏感地区的监听站，外蒙古地区正在躁动着反抗共产党的民族主义热潮，不难想象由此将为我们提供各类推进国家利益的公开或秘密行动空间。如此我们可能会找到鼓励外蒙古内部的民族主义分子削弱共产党力量、挑起中苏冲突的方法。至少我们能够对这一可能的共产主义脆弱地区有更深的洞察力。”[16]此外，这份文件还论述了蒙古形势发展对中苏边境安全的影响，分析了美蒙建交的利弊得失等。

可以看到，直到20世纪60年代初肯尼迪政府执政之前，美国仍然认为与蒙古建交弊大于利，尚不承认蒙古的独立主权国家身份，但已产生打开蒙古外交大门、利用蒙古形势(如出现民族主义倾向等)对中苏边境安全甚至中苏关系施加影响的战略思维，美国政府已经意识到与蒙古建交将对美国国家利益产生重要影响，所以到肯尼迪政府时期开始认真考虑美蒙建交问题。[17]

二、肯尼迪政府启动与蒙古建交

1961年1月20日，肯尼迪就任美国总统。2月4日，美国国务院呈给总统的“美国的外蒙古政策”文件认为：“美国承认外蒙古后所带来的不利之处要大于可能从中获得的好处”，“继续反对外蒙古加入联合国最符合美国的国家利益。”[18]这份文件得出的结论是，美国与蒙古建交弊大于利，但国务卿腊斯克表示在给新政府提出政策建议之前将对形势进行重新评估。[19]

在国务院重新评估美国的蒙古政策之时，美国主流媒体发出推动与蒙古建交的声音。5月2日，《华盛顿邮报》报道了布热津斯基(Zbigniew Brezezinski)在就任肯尼迪总统外交政策顾问之前的评论：“美国外交承认外蒙古有助于共产主义阵营内部多样性的生长。”“此外还将使美国在中亚的心脏地带多一个监听站。”[20] 5月4日，国务院一份主题为“与外蒙古建立外交关系”的政策评估文件提出：“如果能与外蒙古达成协议、在乌兰巴托设立使馆并能正常运行的话，与外蒙古建交符合美国利益。”[21]这表明国务院已改变之前不与蒙古建交的想法。5月23日，国务卿腊斯克将国务院对蒙古的政策评估备忘录呈交总统，备忘录特别分析了乌兰巴托使馆的情报价值：“乌兰巴托将会成为最有用之地，从那里可以观察和评估苏联与共产主义中国之间的分歧，当然这些分歧对我们的外交政策具有重要和深远的意义。”腊斯克向总统汇报：“我们正在与同盟国进行磋商，以确认他们所持的观点。如果您同意外交上承认外蒙古，前提是我们能够就设立正常运行的美国使馆与对方达成一致，那么我建议授权(美国驻苏使馆)汤普森(Thompson)大使在与同盟国沟通后立即把我们的想法告知苏联，并将该方案告知外蒙古驻莫斯科大使。”[22]这是自外蒙古宣布独立后美国对蒙古政策的一个历史性变化。

5月29日，国务院接到白宫通知，总统同意通过驻莫斯科大使汤普森启动与蒙古的建交谈判，同时向苏联通告这一决定。[23]于是美国国务院授权美国代表告知蒙古外交官：美国准备与外蒙古建立外交关系，接受外蒙古在华盛顿设立外交机构，支持外蒙古加入联合国的申请。[24]与此同时，腊斯克给驻苏大使馆发电明确指示使馆与驻莫斯科的蒙古大使接洽商谈蒙美建交事宜。[25]

接到华盛顿指示后，汤普森很快与苏联外交部、蒙古驻莫斯科大使馆取得联系。5月31日，汤普森给腊斯克回电报告：“已通知苏方美国拟与外蒙古就建立外交关系进行接触”，“苏方回复说愿意提供任何帮助”，并告知：“外蒙古大使当天已离开莫斯科”，故“使馆决定次日约见外蒙古驻苏临时代办”。[26]

1961年6月3—4日，美苏首脑在维也纳会晤，美国驻莫斯科大使前往维也纳，故由驻莫斯科使馆临时代办弗里尔斯(Freers)接续这一工作。弗里尔斯于6月2日致电腊斯克，汇报与蒙古大使会晤情况：“外蒙古欢迎任何政府——无论何种政治制度，在完全平等及遵守联合国宪章基础上与之建立外交关系。”[27] 6月9日，莫斯科使馆再次向国务院报告外蒙古的反应：“蒙古人民政府表示，准备在普遍接受的国际法准则基础上与美国建立外交关系。”“蒙古人民政府准备就建交的细节问题及互派外交代表事宜与美国政府进行谈判”，蒙古大使表示：“这是他的政府自1921年以来一直期盼的时刻。”[28]

在美国通过莫斯科渠道与蒙古代表接触的过程中，国务院与莫斯科使馆往来文件中出现了“蒙古人民共和国(MPR)”而非仅仅外蒙古这样的称呼。[29]这一称呼上的变化寓意明显，表明美国已经开始将蒙古看成一个独立主权国家。此时美国决定与蒙古建立外交关系并得到苏联及蒙古的积极回应，一个重要的历史背景是美苏关系的缓和及苏联国内政治形势的变化。有学者分析：斯大林去世后赫鲁晓夫实行了对美国的缓和政策，在这样的大环境下苏联才能够允许蒙古与美国进行接触。与此同时，苏共二十大后苏中之间的分歧已被美国情报部门所洞悉，美国认为应该在其中寻找空隙加以利用。[30]有美国学者分析，当时苏联政府鼓励蒙古融入国际社会、支持美国与蒙古建交，是因为苏联想进一步分离蒙古与中国的关系，推动蒙古成为一个被国际社会承认的独立国家，以遏制中国意欲收复已独立的外蒙古的努力。[31]

三、台湾当局反对美蒙建交与美国的妥协

美国启动与蒙古建交遭遇了来自台湾当局的强烈反对。台湾当局把美国承认蒙古与蒙古入联看成是中华人民共和国入联的序曲，认为“美国给予外蒙古外交承认不但是在全球反共斗争中的退怯，也是为未来‘两个中国’安排铺路”。[32]从蒋介石的角度来看，此种情况下如果不在联合国行使否决权便无法向台湾人民交代，这对蒋介石个人声望是一个沉重打击。[33]6月5日下午，美国所谓驻台北“大使”庄莱德致电腊斯克，发回台湾方面关于美国外交行动的备忘录，主要内容包括：第一，台湾当局认为：美国政府意欲采取与外蒙古傀儡共产党政权建交的行动在政治上不明智，并将对自由世界产生不良影响。……台湾方面绝无可能支持美国政府的这一立场。第二，外蒙古未来政治地位问题要在台湾当局收回大陆后加以解决。第三，虽然对于美国的保证——在这一问题上的行动并非预示着对中国政策的改变——表示感谢，但还要强调，美国与外蒙古签署任何建交协定，或者为达到这个目标采取的任何行动都无可避免地伤害中国的重大利益。第四，我们铭记着美国政府的承诺：如果外蒙古提交入联申请，美国将在安理会投弃权票，并游说其他国家采取同样行动，以便阻止外蒙古获得入联必需的7票。[34]

庄莱德也反对美国与蒙古建交，他随后发给腊斯克的电报称：台湾当局怀疑美国这一行动是否明智，或者说美国是否能从这一谋略中获得好处，因为这一行动非但不能分化共产主义敌人，还将在美国的反共联盟阵营中制造分裂和怀疑。如果美国实现了与外蒙古建交的目标，亚洲反共国家将会把这一行动看成是美国承认中国共产党的第一步，那么肯尼迪总统和约翰逊副总统亚洲之行所发表声明产生的有利影响都将被抵消。[35]

6月9日，台湾方面又进一步采取了两个行动，一是由蒋介石给约翰逊副总统写信，对美蒙建交表示强烈反对，指出美国放弃了在全球范围内同共产主义斗争的原则，将被看成是为“两个中国”的安排铺路。[36]二是由对外联络部门发言人向媒体发表声明阐释台湾当局立场，指出：美国此举“徒将助长侵略者之气焰，而使亚洲及其他地区反共国家对美国的基本政策发生怀疑。”“外蒙古不仅为非独立国家且更为苏俄从事对外侵略之工具。”[37]

6月20日，庄莱德给国务卿腊斯克发电报建议拖延与蒙古建交的行动。[38]肯尼迪政府态度逐渐发生变化。7 月14日肯尼迪总统致信蒋介石表示，虽然美国认为“在中苏之间的外蒙古派驻外交代表在战略上有利，但考虑到台湾的反对，可以暂缓与蒙古建交”。[39] 7月底美国暂行搁置与蒙古建交事宜。[40]8月1日，肯尼迪总统告知在华盛顿访问的台湾地区副领导人陈诚：因为台湾当局的反应和柏林形势，美国不会做出承认外蒙古的决定，并且表示：“柏林墙正在筑起，我们认为此时承认外蒙古不合时宜。”[41]国务卿腊斯克也不希望在柏林发生危机之时亚洲出现可能被解读为美国撤退的另一个事件。[42]8月11日，美国国务院发言人林肯·怀特(Lincoln White)宣布：“鉴于业已存在的世界形势，此时暂停与外蒙古的建交行动最符合美国利益。”怀特指出这一决定是由肯尼迪总统直接做出的。[43]8月15日肯尼迪总统给蒋介石写信表示：考虑到台湾方面的立场，我们已经中止了与外蒙古进行的建交谈判。如果贵方不对外蒙古入联申请使用否决权，我们准备无限期推迟与外蒙古的建交谈判。[44]至此，综合多方反应及诸影响因素，美国决定搁置与蒙古建交事宜。

四、肯尼迪利用中情局秘密通道劝阻蒋介石否决蒙古入联

冷战开始后联合国也成为两大阵营的角力场，自1950年开始很长一段时间内联合国没有吸收新成员，美国拒绝让任何一个社会主义国家加入联合国，苏联则阻止任何非社会主义国家加入。为了打破此僵局，1955年加拿大联合其他27个国家提出了一项一揽子解决方案，让18个提出申请的国家一起加入联合国，其中有13个非社会主义国家，5个社会主义国家(包括4个东欧国家和蒙古人民共和国)。联合国大会投票时以52票的压倒多数通过了加拿大方案，但在安理会讨论时，台湾当局代表不顾美国的压力行使否决权，蒙古加入联合国的努力在1955年以失败告终。

1961年1月肯尼迪入主白宫后不仅开始考虑美蒙建交问题，还面临着如何应对蒙古入联对美国利益影响问题，有台湾学者认为“外蒙牌”成为这一时期美国处理联合国新成员及中国代表权问题的重要手段。[45]1961年2月白宫的一份文件认为“继续反对外蒙古入联有利于美国的国家利益”，[46]但形势很快出现新的变化，4月苏联再一次提出蒙古的联合国席位问题，而且非洲的布拉柴维尔集团(Brazzaville Group)[47]与法国一道同苏联达成了共识：将蒙古入联与毛里塔尼亚入联捆绑在一起，促动联合国同时接纳两国入联。[48]美国由此陷入两难境地：倘若蒙古不能入联，则苏联将投票否决毛里塔尼亚入联，如果毛里塔尼亚不能入联，则法属非洲国家会采取集体行动在联合国涉美重大利益问题上与美国对抗，而台湾当局则坚决反对蒙古入联。6月5日，庄莱德致电国务卿：台湾方面希望美国政府信守承诺，在联合国安理会讨论外蒙古入联问题时投弃权票，并劝说其他国家投弃权票，以保证外蒙古不能获得必需的7票。台湾方面将采取一切措施阻止外蒙古入联。[49]6月7日，美国驻联合国大使约斯特(Yost)向台湾当局所谓驻联合国“大使”蒋廷黻通报了蒙罗维亚会议上布拉柴维尔集团的立场：如果台湾方面否决外蒙古的入联申请，他们将在中国代表权问题上投票反对台湾当局。[50]美国非常清楚，如果台湾在联合国被驱逐，中华人民共和国进入联合国成为常任理事国，那么美国的国际声誉同样会遭到削弱，美国在保持台湾当局联合国席位问题上与台湾的立场并无二致，但在美国承认蒙古政权及蒙古入联问题上双方仍存有歧见。

为了劝说台湾当局放弃使用否决权阻止蒙古入联，7月14日，肯尼迪总统致信蒋介石，请他派一名全权代表来华盛顿交换意见，并提出美国可以中止与外蒙古的建交行动。[51]美国知道，如果蒙古不能成功入联，后果将非常严重。法属非洲国家已经多次向美国重申：如果毛里塔尼亚不能入联，他们将在下届联大对美国及台湾当局在重大问题上进行报复。[52]

7月28日，白宫就中国的联合国代表权问题及蒙古入联问题召开会议，参加会议的有总统肯尼迪、国务卿腊斯克以及庄莱德、国家安全事务特别助理邦迪等。肯尼迪总统态度明确：台湾当局不能投否决票。腊斯克也强调：“如果毛里塔尼亚不能入联，就会激怒非洲国家，我们将会有大麻烦。” [53]

8月11日，美国国务院发言人发表声明中止与蒙古的建交谈判，与此同时美国劝说台湾当局：为了毛里塔尼亚入联，不要对外蒙古入联投否决票。美国同时表明：美国不会行使否决权或者组织其他成员投弃权票以阻止外蒙古在安理会得到所需的7票。[54]15日，美国国务院给白宫的备忘录说：不论是由于台湾当局投否决票，抑或是由于美国组织其他国家投弃权票导致外蒙古不能入联，如果由此致苏联否决毛里塔尼亚入联，则法属非洲国家都会如从前所威胁的那样，在下一届联大对涉及美国及台湾当局的重要问题采取报复行动。[55]同日，肯尼迪总统致函蒋介石，希望其同意放弃使用否决权。[56]邦迪也出面说明：台湾当局应该认真考虑美国提出的不得否决外蒙古入联的忠告，美国愿意尽力争取非洲国家支持台湾当局关于联合国席位的投票。[57]但蒋介石仍坚称将使用否决权阻止蒙古入联。这期间台湾当局曾力图劝说布拉柴维尔集团放弃其立场，但没有得到回应。[58]

进入9月，联合国大会召开在即，美国与台湾当局仍没有就蒙古入联问题达成共识。9月6日，肯尼迪总统再次致函蒋介石：“此事对于美国极端重要，如果我们不能达成共识，我希望你能理解我们保留选择的自由，以图找到可以达到我们共同目标的最佳途径。”[59] 9月19 日，第十六届联合国大会正式开幕，其中的重要议题包括中国的联合国代表权问题及蒙古入联问题，但在10月初陈诚结束访美回台后，双方在蒙古入联问题上仍未达成一致，肯尼迪遂接受邦迪的建议，撇开正常“外交”渠道，启用中央情报局驻台北站站长克莱恩这一秘密通道，作为双方高层沟通的直接管道。在这之后邦迪与克莱恩之间即以“Smilax”作为代码，进行蒋介石与肯尼迪之间涉“外蒙案”的秘密磋商。[60]

10月11日，邦迪给克莱恩的电报中说：“肯尼迪总统愿意向蒋介石元帅做私下保证：为了阻止中国共产党进入联合国，美国将不惜使用否决权”，“但仅限于私下承诺”。还强调，“国务院对此并不知情，也不希望庄莱德知晓(此承诺)，除非你认为特别有必要”。[61]克莱恩接到邦迪电报后与蒋经国进行了为期3天的秘密磋商，并与所谓驻美“大使”叶公超交换了意见，14日给邦迪通报了台北提出的折中方案：美国对外蒙古入联不投赞成票；肯尼迪总统将尽快适时发表一个公开声明，申明美国一直认为台湾当局是代表中国的唯一合法政府，美国坚决反对中华人民共和国进入联合国及其相关组织机构；肯尼迪总统通过“外交”渠道向蒋介石做私下承诺，为了阻止中华人民共和国进入联合国，美国在需要的时候将行使否决权；台湾当局不使用否决权阻止外蒙古入联。克莱恩强烈建议肯尼迪总统同意此方案。[62]

10月15日，邦迪对方案细节稍做修改后，发出给克莱恩代码为“Smilax 5”的电报，传达肯尼迪总统的同意回复，并请克莱恩继续下一步工作。[63]10月17日，邦迪通过庄莱德向蒋介石做出私下承诺：美国支持台湾在联合国的常任理事国地位。[64]10月21日，台湾地区对外联络部门负责人沈昌焕发表声明：“外蒙古入会，将不做否决权之准备，确保联合国席位将乃我最大目的。对于著有成效之缓议案，美国既已决心放弃，我方只得勉强同意，支持重要案。”[65] 24日，台湾地区立法机构同意政府不使用否决权反对外蒙古入联。[66]

10 月25 日，联合国安理会投票以9票赞成、0 票反对和1票弃权同意蒙古进入联合国，美国投了弃权票，台湾当局没有参加投票。27日，联合国大会通过1630号决议，接纳蒙古加入联合国。[67]这样，蒙古与毛里塔尼亚就成为联合国的第102个和103个会员国，[68]由此，台湾为了在联合国的中国代表权席位，不得不向美国做出妥协，未能就蒙古入联问题行使否决权。蒋介石在其日记中无奈喟叹：“此乃俄共十五年来并吞外蒙政策之实现。”[69]

结语

1961年上半年美国国务院启动与蒙古建交行动时，在乌兰巴托只驻有社会主义国家的外交使团，尚无资本主义阵营国家的外交代表。[70]由美国主动发起的美蒙建交行动实际上开启了资本主义阵营与蒙古建交的先河。但由于柏林危机、美国国会部分议员持反对意见[71]等诸多因素影响，特别是来自台湾当局的强烈反对，[72]美蒙两国1961年的建交活动无果而终。1963年8月，肯尼迪政府的顾问们曾经试图再次重启美蒙建交谈判，但由于11月肯尼迪总统意外遇刺身亡，建交事宜被再次搁置。从肯尼迪政府时期美国对蒙古政策的演变中可以看出，冷战时期美国对蒙古独立主权国家属性的认定、对是否考虑与蒙古建立外交关系的考量，以及对蒙古进入联合国表决态度的把握，无一不与两大阵营对峙的世界格局紧密相连，与美国自身国家利益的得失密切相关，由此我们至少可以得出如下几点认识：

首先，实用主义外交是美国决策是否与蒙古建交最重要的因素。美国政府改变对蒙古的外交政策，主要是认为“从政治与战略双重层面来看，外蒙古已经成为在中亚地区与美国利益相关的国家”。[73]美国国务院诸多与蒙古建交的文件中并未出现诸如友谊、自由、民主、人权等理想主义话语，所表现的都是实用主义的现实考虑，如：(1)将乌兰巴托作为美国获取外蒙古、中国、苏联情报的监听站；(2)监测中国在蒙古以西地区进行的核试验；(3)观察中苏分歧与摩擦；(4)利用外蒙古因素挑拨中蒙、苏蒙、中苏关系；(5)支持外蒙古国内的民族主义力量对抗共产主义等。[74]

其次，1961年美国与蒙古的建交谈判没能实现目标，但这一年却成为美蒙关系史上的一个重要里程碑。美国一改传统上不承认蒙古为独立主权国家的立场，转而承认其具有独立主权国家属性，没有对蒙古入联投否决票，而且力压台湾当局勿使用否决权。从某种意义上说，美国为了保持国民党占据联合国席位、阻止中华人民共和国入联，对1961年蒙古入联实际上起到了助推作用。《纽约时报》一篇题为《尼克松先生论蒙古》的文章评论说：“我们国家与蒙古没有分歧，早些时候曾承认这个国家独立，对这个国家进入联合国实际上起到了帮助作用。”[75]

再次，1961年蒙古成功入联是冷战时期多重政治力量博弈的结果，隐含因素包含两大阵营在亚洲内陆的意识形态之争、蒙古地处亚洲内陆的地缘重要性、中华人民共和国与中国台湾的联合国代表权之争、美国与台湾当局利益的协调、联合国中多重政治力量此消彼长的博弈，特别是美国掌控联合国能力的下降等。由于当时苏联已经明确宣布如果蒙古人民共和国不能入联，它将对毛里塔尼亚的入联投否决票，所以“在法属非洲国家的眼里，问题取决于外蒙古能否入联”。[76]可以看到，美国此时已无力阻止蒙古入联，否则将遭到非洲国家在联合国内集体抗衡的情势。而在美国人的头脑中，“冷战竞争环境里每一个盟友都是超级大国威望的标志”，[77]美国不愿意接受台湾被联合国驱逐的现实，所以只能再一次施压蒋介石令其妥协，使其不能行使否决权，[78]无怪乎台湾当局发出这是“雅尔塔协定”重演的无奈喟叹。[79]