卡特政府在《巴拿马运河新条约》上的双重政治博弈（1977—1979）

作者: 杨建国

内容提要 1977年的《巴拿马运河新条约》，是卡特政府在外交政策上的标志性成果之一。 它的签署和通过，是卡特政府在复杂的国内外局势下实行双重政治博弈的结果。面对具有强烈民族主义倾向的巴拿马人民，卡特政府从国家长远利益出发，顺势而为，适度妥协；面对政府内部行政部门间的意见不一和顽固保守的国会势力，卡特政府在守住政策底线的前提下，通过巧妙施压和正面劝导，积极争取中间势力的理解和支持。这种内外博弈过程突出反映了在切实维护国家利益的重大外交决策问题上，美国现行宪政体制的功能和效用具有典型的两面性：一方面，对内尽可能争取相关各方在重大外交政策上理解和支持的最大公约数，以有效增加美国对外政治斗争中获胜的筹码；另一方面，决策上的混乱拖沓增加了内耗，使得某些符合整体长远利益的重大外交决策不得不迁就于注重眼前、局部利益的国会系列修正案，导致重大外交政策的实施初衷与实际后果之间出现明显偏差。

巴拿马运河问题的妥善解决，不仅是美国与巴拿马双边关系的重中之重，还是美国与拉美乃至整个第三世界关系的试金石和晴雨表。卡特政府以美国在运河上的既得利益尽量少受损失为前提，适度妥协，采取以退为进的行事方略，最终于1977年和巴拿马政府签署《巴拿马运河新条约》（以下简称“运河新约”）。围绕1977年运河新约问题，国内外学界相关研究主要探讨巴拿马运河史（含巴拿马史）、美巴关系史、运河新约谈判和批准的过程，以及运河新约的定性和影响四个方面。总的来看，已有成果较多关注美巴谈判，或是仅考察美国联邦政府内的“府会之争”，对于运河新约谈判和批准过程中的国内外双重政治博弈剖析得还不够深入和全面。有鉴于此，本文使用美国官方解密档案，在借鉴和参考已有研究成果的基础上，运用博弈论，探讨卡特政府在运河新约谈判和批准过程中的双重政治博弈的逻辑源起、利弊权衡以及实施效果。

一、 卡特政府承继的运河“遗产”和面临的形势

美国自立国以来，现实主义与理想主义就构成基本外交传统。其外交政策又受到四个主要思想流派的影响：汉密尔顿派，代表工商业利益集团，看重保护和发展民族工商业，追求经济利益的最大化；杰斐逊派，代表律师利益集团，看重维护和拓展美国的民主制度与生活方式，推广美国的核心价值观；杰克逊派，代表军界利益集团，强调人民主义价值观的贯彻落实和军事实力优势上的保持；威尔逊派，代表传教士利益集团，强调道义上的不懈追求和心理上的真正满足。美国基本外交传统的微妙关系是相辅相成的，往往是同步且交叉推进的，只是在特定时段或具体外交事件上的关切和重视程度上有所区别，它们最终都落脚、服从和服务于美国国家利益的维护和拓展。
对美国而言，巴拿马运河具有极其重要的战略价值。在军事安全领域，冷战期间美国在巴拿马运河区保有14个军事基地，美国的南方司令部就设在运河区，运河区内的特种部队学校还为拉美各国训练了5万名军事人员，以在拉美各国从事反游击战。在某种程度上，这就相当于把加勒比海变为美国实际控制下的“内湖”，直接威慑古巴。在很多美国人看来，运河问题事关美国在加勒比的地位、声望和影响力。正如美国著名军事评论家巴德温所说：“越战失败后，（美国）被迫放弃在巴拿马的重大利益⋯⋯从巴拿马撤退和降旗，即使只是象征性的，也会被作为美国是纸老虎的新证据。”在经济和贸易领域，美国利用巴拿马运河这一重要的交通枢纽极力加强同亚太地区的经贸联系，进而增强政治军事关系。20世纪70年代，约有14万艘商业船只通过运河，其中约70%来自美国港口，或是以美国港口为其目的地。以1974年为例，美国进出口商品中分别有40%和28%经过运河，约占美国进出口货物总量的16%。其中，美国东部和亚洲之间的商业贸易就占到运河过境货物总量的40%。1914—1977年，美国向巴拿马支付的运河年金经过三次大的调整后才达到230万美元，仅占运河公司每年114亿美元过境税收入的1/57。这中间巨大的经济收益差额都上缴到了美国财政部，增加了美国的财富总量。
自从1903年美巴运河条约签订以来，巴拿马的反抗斗争就从未中断过，特别是埃及于1956年将苏伊士运河成功收归国有，以及1959年古巴革命的胜利，使巴拿马备受鼓舞。1959年，巴拿马民众举行了大规模的反美示威游行以及两次进入运河区的“争取主权的进军”，并与运河区的美国驻军发生了流血冲突事件。1963年12月，美巴两国达成重要协议，规定在运河区应同时悬挂两国国旗。但翌年1月，美国公然违反这一协议，在运河区单挂美国国旗，引发巴拿马三万多名学生的严正抗议，他们要求进入运河区升巴拿马国旗。对此，美国驻军进行了残酷的镇压，直接造成三百多人伤亡的严重政治和外交事件。这使得美国清醒地意识到，巴拿马人民在维护国家主权和领土完整问题上是坚定不移的。所以，如果运河问题谈判一旦出现破裂，定将再次引发巴拿马民众的大规模反美风暴，将严重影响美国在拉美地区广泛存在的商业和投资利益。
经过艰难谈判，1967年美国和巴拿马拟定了关于运河问题的三项重要意向性协议：美国将最终归还运河区主权；美国保持防守运河的权利；美国将筹划扩建现运河或修筑海平面运河。但是，由于双方各自的国内政治原因，此协议并没有得到官方的正式承认。
随后，巴拿马在运河回归问题上积极调整对美策略。军政府首脑托里霍斯（Omar Torrijos Herrera）将军为打破运河问题上的谈判僵局，采取将运河问题“国际化”的方针。1973年3月，在巴拿马政府的呼吁和推动下，联合国安全理事会在巴拿马城召开关于运河问题的特别会议，尼克松政府受到11个与会国的集体谴责，显得空前的孤立。1974年初，美国国务卿基辛格和巴拿马外交部长塔克（Juan Tack）公开发表“8项原则声明”，明确规定将以新条约取代1903年条约，将运河区分阶段归还巴拿马，在过渡期增加租金额。1976年1月，托里霍斯率领巴拿马代表团访问古巴，在两国发表的联合公报中呼吁，所有的拉美人民和政府必须一起努力，才能尽快根除拉美存在的新老殖民主义痕迹。截至1977年初，巴拿马政府派出的外交特使访问了几乎所有拉美国家，以取得它们对巴拿马维护国家主权和领土完整的支持立场，在国际舆论和道义上占据制高点。正如美洲国家组织时任秘书长奥尔菲拉（Alejandro Orfila）严正警告美国的那样：“如果运河新约的谈判最终以失败宣告结束，那么从墨西哥到阿根廷都会怨声载道。”巴拿马政府的积极努力，使运河问题成为国际上尤其是拉美国家关切的重大问题，增加了与美国谈判的筹码。
与此同时，美国则面临着内忧外患的不利局面。1972年的水门事件引发了美国民众对政府的严重信任危机。这在无形中加剧了美国行政与立法两大机构历来存在的竞争与制衡关系，加大了内耗。正如任职于美国国务院的博斯沃思所说，“由于水门事件，政府好像全都瘫痪了，国会专注于水门事件，行政机构也不能摆脱水门事件的困扰。”美国国会要求恢复其在重大外交政策制定以及监督执行上法定应有权力的地位。这起政治丑闻留给卡特政府的深刻教训就是，在重大外交政策的决策过程中必须采取公开的民主性程序，白宫要充分尊重国会，并同它分享部分政治权力。与此同时，美国刚刚摆脱石油安全保障危机（1973—1974）的冲击，经济形势也不容乐观。1974 年美国经济危机期间，GDP 下降5.7%，通货膨胀率高达11%，失业人数达到825 万人，失业率为8.9%。正如卡特1977 年 2 月初在炉边谈话中所说的，他是美国近四十年来最为严重的经济形势下执掌白宫的总统。越战造成的巨大消耗以及失败的最终结局，直接导致美国社会出现了大分裂，挫伤了美国政治精英和民众对政府处理外交事务的信任度，冲击了美国人对其“自由民主制度”的优越感。卡特对此毫不避讳：“越战导致了根本性的道德危机，在全球范围内削弱了我们对自己的政策，以及我们生活制度的信心。” 70年代后期，拉美国家要求摆脱对美国依附地位的思潮和运动不断高涨，美国在拉美的霸权地位发生动摇。此外，尼克松—福特政府的“缓和”政策的预期目标和实际成效之间出现较大偏差，苏联借此加速发展、增强国力，大大缩小了与美国的经济差距，军事实力也基本和美国拉平，展现出强势的竞争态势。在运河问题上，如果美国和巴拿马长期处于僵持状态，那么极有可能将托里霍斯送入苏联的怀抱，这将极大损害美国在拉美的战略利益。在这种情况下，卡特政府的当务之急就是，对内要想方设法恢复民众对政府重大决策的信任，缝合社会裂隙，尽快扭转经济颓势，提振民众的信心；对外抢占外交政策道德上的制高点，赢得国内民众尤其是国会议员的理解和支持，加强与苏联对第三世界的争夺。

二、 卡特政府与巴拿马政府在运河新约上的外交博弈

在运河新约问题上，卡特与其幕僚国务卿万斯（Cyrus R.Vance）、总统国家安全事务特别助理布热津斯基（Zbigniew K.Brzezinski）、白宫办公厅主任乔丹（Hamilton Jordan）以及国防部长布朗（Harold Brown）等进行了反复讨论，形成对局势的基本认知和判断：巴拿马对美国长期推行的拖延政策已经很难容忍，所以必须立即展开谈判；巴拿马在外交上已经获得亚非拉第三世界国家的广泛理解和支持。卡特在回忆录中写道：“国防部长布朗说，要想把运河的安全和经营维持好，需要与友好的巴拿马进行合作，共同努力，而不能依靠‘处于敌对环境中的美国驻军’。”另外，1977年巴拿马政府和私人共拖欠美国各大银行277亿美元，相当于美国在中美洲其他5国所有债务的2倍。同年，巴拿马的经济增长率低于1%，美国各大银行迫切要求卡特政府解决好运河问题，尽快为巴拿马的经济“输血”。在此基础上，为了运河不被巴拿马人直接攻击和破坏，永久保留在运河问题上的介入和干预权力，卡特政府决定派遣美拉关系委员会主席利诺维兹（Sol M.Linowitz）和国务院资深官员邦克（Ellsworth Bunker）率团和巴拿马进行谈判，尽可能维护美国在运河上的既得利益和各项特权，尽快签订运河新约，强调必须包含逐步撤回美国对运河的绝对控制，以及承认巴拿马的主权。不过，卡特也承认：“⋯⋯做出上述政治决定是很艰难的。⋯⋯在国会里肯定会遇到可怕的政治搏弈。”

巴拿马政府确定的谈判目标则是尽可能维护国家主权独立和领土完整，剔除早已不合时宜的“国中之国”现象。这是因为美国在运河区建立的永久性文官政府，使得该区域在事实上变成了巴拿马的“国中之国”。巴拿马全国30%—40%的外汇、33%的岁入、25%的GDP和20%的就业机会都和运河区直接有关。运河及运河区将巴拿马阻断，人为因素分隔为东西两个部分，导致巴拿马政府难以实施有效的政治统治和经济建设。因此，巴拿马政府和民众对运河问题表现得尤为敏感。

事实上，在卡特正式上任前夕，巴拿马外交部长博伊德（Aquilino Edgardo Boyd）就曾访问美国，与候任国务卿万斯初步讨论了运河问题。1977年1月27日，卡特政府国家安全委员会（以下简称国安会）召开关于巴拿马的政策审查委员会会议。根据会议确定的行动基本方针及主要结论，万斯将于1月31日正式会见博伊德，在正式会见中双方均表达了就运河问题继续展开谈判的意愿。依据双方达成的谈判时间安排，两国代表于2月14日在巴拿马开展首轮会谈。美国代表为维护本国利益开出的条件很高，且不愿妥协。卡特坚持认为，美国必须拥有优先通行运河的权利；将来无论什么时间，美国必须拥有动用军事力量保护运河免遭外来威胁的权利。美方代表特别强调，运河是美国至关重要的国家利益；运河的中立和新条约达成后的防卫安排问题，对美国来说都是关键性问题，除非能使参议院相信美国的基本利益切实得到了有效保护，否则是不会把运河新约递交到参议院进行审议的。不难看出，美方在谈判中的具体策略是充分利用自身拥有的强大综合国力和实际上长期占据并管理着运河区（含运河）的谈判优势，以及参议院在运河问题上的顽固和保守，试图在心理上压服巴方，迫使后者在运河新约的核心内容上做出实质性让步。巴方代表同样不愿妥协和让步，认为巴拿马的利益诉求是主权的完整性、在其所有领土上享有司法管辖权，以及能够自主决定国家命运，美方提出的部分条件是对巴拿马主权的继续公然侵犯和明目张胆践踏。巴方特别强调：“没有任何巴拿马政府能够向其民众呈递与美国达成的运河新约中不包含有明确终止的日期；2000年后，美国对运河还能加以防卫的观念和想法是不现实的，也是巴拿马人民根本不能接受的。”由此可见，巴方在谈判中的具体策略是利用美国面临的内外不利形势，卡特政府在外交领域试图寻求尽快取得重大突破的急于求成心理，巴拿马政府和民众在运河问题上的顽强斗志和高度敏感性，以及国际社会尤其是拉美国家的有利舆论，为此后的艰难谈判留下退让和回旋的空间。由于双方立场主张差距较大，此轮谈判的实质性进展不大。

1977年3月9日，卡特亲自写信给托里霍斯，表明他的目的在于“确保运河保持永久开放，供全世界的各类船只使用；对于允许美国管理运河营运问题，在新条约的有效期内应满足其责任所作的安排；新条约期满后，应当承认美国在运河的持续中立，以及使用运河通行问题上的安全利益”。3月13日，美巴代表在华盛顿展开第二论会谈，主要就运河的中立、新条约达成后的运河防卫安排等复杂且极度敏感的问题进行谈判。美方提议应签署两项条约：第一项条约宣称运河将归还巴拿马，但是在2000年以前，还是要由美巴两国共同管理，到2000年时，巴拿马将完全控制并管理运河；第二项条约保证运河的永久中立和美国保留派遣武装力量重返运河区的永久性权利。巴方代表特别强调，“在运河中立问题上，应该明确的重要规则是：首先，如何界定运河的中立遭到了外来的侵犯和挑战。其次，面对运河中立所遭受的外来侵犯和挑战，应该采取什么样的行动。”后经激烈争论，5月18日巴方代表终于同意美方所提的中立条款，但前提条件是美国的保护权只能施用于运河问题所面临的外来威胁，对于来自巴拿马内部的危险，则完全由巴拿马来应对和处理，美国不得干预和介入。美国国防部长布朗和参谋长联席会议（以下简称参联会）主席布朗（George S.Brown）对此表示同意。从美方的提案来看，美国的核心要求是：运河主权可以移交给巴拿马，但要有较长的过渡期；且运河必须对美国永久保持开放、使用和快速通行权；在运河安全保障的问题上，2000年后美国仍有权继续介入和干预。从巴方的回应来看，巴拿马的核心要求是：在确保运河主权能够收回的基础上，同意在过渡期内由两国共管；2000年后运河永久保持中立和开放状态；美国对运河中立的保障和干预权仅限于应对外来的威胁和挑战，不得干涉内政。至此，卡特政府国防部和参联会预先设定的最低谈判目标和要求基本达到了。5月28日，美巴关于运河协议（含中立和防务、新条约有效期以及运河营运机构等）已基本达成，似乎预示着谈判很快就会结束。

但是，1977年5月30日巴方代表突然提出新的条件和要求，即美国一次性支付巴拿马10亿美元，并且在2000年以前每年还要支付巴拿马3亿美元。理由是：第一，长期以来，美国支付给巴拿马的运河及运河区租金，和其他海外军事基地所付的租金相比差距较大，美国应当给与补偿。例如，20世纪70年代前中期，美国支付给巴拿马的运河及运河区年租金仅有230万美元，同期支付给土耳其、希腊、西班牙、菲律宾的美国军事基地年租金依次为25亿美元、175亿美元、137亿美元、1亿美元。第二，巴拿马当前的国内经济形势非常严峻，亟须使用美国支付的这笔资金，以缓解政府面临的巨大压力。1968年托里霍斯通过政变上台后政局基本保持平稳，但是由于在土地改革、农业、社会福利以及基础设施建设等方面投入过大，导致国家外债增加了9倍，从1968年的167亿美元增至1977年的15亿美元。1977年，偿还外债的费用支出占巴拿马政府财政预算的40%。巴拿马政府迫切希望通过尽早解决运河问题来实际增加其经济收益，缓解面临的巨大经济与社会压力。所以，在运河新约谈判过程中，巴方力图在巩固前期会谈政治成果的前提下，尽可能多地争取补偿性经济收益。美方对此做出的回应是，同意适度增加巴拿马的收入，但是除了运河自身获取的收益以外，不同意支付任何其他款项。万斯强调说：“巴方提出的经济安排建议是不合适的，美方既把运河主权移交给巴方，还要支付一大笔钱给巴方，这将会把美国国会逼到墙角，没有转圜的余地了。⋯⋯美方愿意在相关项目基金的个案处理基础上进行谈判解决，但是不可能给巴方一次性支付巨额款项。”从美方的回应来看，既移交运河主权又支付巨额款项有损美国的体面和尊严，卡特政府拿国会作最好的挡箭牌，在一定程度上巧妙地转移了巴方的强烈不满。美巴在运河的经济安排特定问题上陷入僵局。

1977年7月22日，卡特政府召开关于运河谈判问题的政策审查委员会会议，在经济安排特定问题上，再次协调和磋商政策性立场与主张“。7月29日，卡特公开会见美巴谈判代表。双方均认为，只有卡特和托里霍斯直接谈判，存在争议的问题才能得以解决。随后，卡特亲自写信给托里霍斯，在明确美国所提的回应性建议将会大大低于巴拿马的期望值的前提下，特别强调了美国此次建议将是最后的建议。为了安抚和麻痹托里霍斯，卡特笼统表示该建议是“慷慨而公平合理的”。不难看出，卡特此举是典型的施压和劝诱双管齐下，逼迫托里霍斯尽快就范。在与拉美其他领导人磋商后，托里霍斯于8月5日宣布同意接受美国的回应性建议。这样，在运河经济安排特定问题上，美巴展开的政治博弈最终都趋向选择折中性路线和策略，美方同意适度增加巴拿马在运河上的实际收益，巴方则见好就收，双方基本达成了一致意见。此后，巴方在协议的诸多细节问题上，如运河防务、运河的营运和防卫安排等方面再次做出重大让步。1977年8月10日，美巴结束谈判达成最终协议，开始正式起草条约的文本。

对此，美国国内仍有强烈反对谈判签署“放弃”运河主权新条约的强大政治势力和民意基础。1977年进行的民调结果显示，高达78%的美国民众反对“放弃”运河，仅有8%的民众认为勉强可接受“放弃”运河。美国参议院38名议员联名提出决议案，反对签署任何运河新约，反对终结美国对运河区的主权。这促使巴拿马不得不调整此前强硬要求美国立即归还运河主权，以及由巴方单独保证运河永久中立的立场和主张，同意美方有条件且需要经过较长过渡期的方式来移交运河主权，同意由美巴共同保证运河的永久中立，美国将在23年的过渡期内，支付给巴拿马总额高达15亿—30亿美元的租金。这是巴拿马政府面对客观现实不得不做出的重大让步和妥协。

1977年9月17日，美巴两国签订了巴拿马运河新条约。运河基本条约的主要内容为：美国将把运河区领土的大部分归还给巴拿马，由美巴来共同经营和养护；2000年前，两国将以伙伴关系的方式，共同对运河进行营运控制，美国有权在其现有的运河区驻军保卫运河；美国在运河区的全部军队2000年才会撤出。运河中立条约的核心内容为：美国保留武装力量有重返运河的永久性权利，目的仅在于使运河免受外来威胁和挑战；在紧急时期，美国军舰拥有在运河快速通行的权力。应该指出的是，为确保两国在运河谈判期间信息的畅通，减少不必要的猜疑和误判，美巴在最高首脑、外交部长、驻对方国使节、谈判代表以及第三方等不同的层级上，通过书信往来、电话交谈、非正式会晤等多种方式和渠道始终保持着沟通和对话，这对于运河新约的最终达成营造了积极良好的谈判氛围。

三、 美国联邦政府内部在运河新约上的政治博弈

事实上，在运河新约的谈判和批准过程中，美国联邦政府内部存在着较大分歧。
其一，卡特政府各职能部门之间出于维护部门利益的优先考量，存在着激烈的明争暗斗。一方面，国安会、国防部、参联会等与军事安全关联紧密的防务部门，将运河视为主要的防务资产，它的得失对于美国及其盟友的军事安全和海外声誉影响深远。1977年1月26日，国防部长布朗和参联会主席布朗关于运河问题进行会谈，表明国防部的立场，“在美国对运河的运营和管理终止的新情形下，美巴均同意运河的中立将继续顺延；两国均承诺要尽最大的努力来保护运河的安全。”国防部长布朗在8月29日呈递给卡特的备忘录中写道，“美国在军事上使用运河主要有两方面的战略考量，即各类战舰及其配套的辅助性舰船的跨洋调运；为美国及其盟国在欧洲、太平洋的军事力量提供后勤支撑。”参联会主席布朗于1977年3月9日写给美国南方军区总司令麦克奥利费的信中说，“在美国对运河的（实际）管理终止以后，应明确规定美国在运河中立保障问题上的角色与作用，在最低且必要的限度内，确保在后条约时代美国有权继续维护运河安全，以及能够获取运河的使用和快速通行权。” 5月20日，参联会主席布朗写给国防部长布朗的备忘录再次表明，在运河问题上的“首要军事关切是使用和快速通行运河，而不是拥有其所有权”。参联会主席的助理史密斯于8月8日写给国防部长助理霍尔克穆的备忘录，再次表达了上述观点。
可见，在运河新约问题上，卡特政府防务部门的聚焦点是必须保障运河永久处于中立、开放的状态，维持现行的不歧视原则；紧急时刻美国在运河上拥有使用和快速通行的优先权；新约期满后，美国有权继续参与和运河安全保障相关的行动。不过，防务部门也认识到，根据现有运河条约的相关规定，美国在运河上享有的运营、管理等领域的诸多特权，无法原封不动地顺延下去；美巴关系紧张的根源就在于运河问题的久拖不决；如果没有巴拿马政府及民众的真正理解、配合和支持，单凭美国在运河区的驻军，根本无法做到切实性保障运河长期处于安全和正常运营的状态。
另一方面，国务院及相关的驻外使节、运河谈判代表等外事部门，试图以运河问题作为战略切入点推动美巴关系，进而助推美拉乃至美国和第三世界关系的改善，维护美国的国际形象。在外事部门看来，运河的战略和经济价值正在日趋减弱，美国的首要利益就是力争和巴拿马尽快达成运河新约，尽快扭转美国在拉美地区的不好形象。早在1976年美国总统大选期间，民主党候选人卡特的外事顾问万斯在10月24日的文件中就表明，巴拿马问题应成为卡特政府外交政策的关键性主题，催促和巴拿马通过谈判达成运河新约；万斯承认运河新约是政治对手抨击的焦点问题，极易引发美国民众的情绪性反应，但是他认为如果想和拉美国家发展真正且恰当的关系，美国就必须尽最大努力通过谈判达成新约。1977年1月21日，万斯主政下的国务院准备了关于巴拿马的政策审查备忘录，其主要结论是“在运河问题上，新条约的达成不仅可以移除美巴关系紧张以及可能发生流血冲突的根源，更加重要的是，能够切实维护好我们的基本国家利益，极大增强美国作为充满生机和力量的世界领袖的海外声望。” 2月4日，在美国国务院发给驻巴拿马大使馆的电文中，万斯再次指出，“美国在谈判及新条约中的基本目标，就是要确保运河始终是安全、高效以及中立开放的。” 8月29日，在美巴正式谈判结束后，美方谈判代表利诺维兹在召开的内阁会议上对此评价称，“运河问题不仅牵涉美巴两国，而且定会影响到美国和所有拉美国家的关系。假如出现了对抗和冲突，那就是美国一国反对所有的拉美国家；如果处理得公平和得当，就会为整个第三世界树立一个好的样板和榜样”，“美国的目标是确保运河对其保持永久开放和进入通行权，对这个目标造成最大危险的，就是继续顺延过时的且完全不被巴拿马所接受的旧条约”，“实现上述目标最为有效的方式，就是批准既照顾到巴拿马的愿望，又考虑到美国利益的运河新约”。
可见，在运河新约问题上，卡特政府外事部门的聚焦点是要把这一问题纳入“人权外交”的大范畴内，以它作为美国在外交活动上的重要切入点和突破口，进而改善美拉关系，特别是在冷战背景下，强化美国在反苏反共斗争中的“道义”和精神力量。但是，外事部门也承认，运河新约的达成是切实维护好美国基本国家利益唯一且具有较大可行性的政策选项；谈判期间，美国的底线是运河必须始终是安全、高效的，以及永久保持中立开放，这是不会改变的；无论何时，美国在运河上都拥有进入和通行的优先权。换言之，卡特政府外事部门在运河新约问题上，并不是一味地强调和追求“人权”保障的绝对性，美国的基本利益一定是要加以维护的，在华丽的外交辞令下掩盖着刺刀和铠甲。
国防部不仅是卡特政府保守政治势力的核心基地之一，还直接负责巴拿马运河区的行政和防务事宜。为争取国防部的理解和支持，就运河区的防务和安全问题，国务院要求巴拿马在运河新基本条约之外，另外和美国再签一项永久性中立条约，要求在战争期间取消运河的中立制度。也就是说，在运河新约问题上，卡特政府主要职能部门间并不是一味地强调竞争，也会有适当的理解和配合。财政部、交通部等相关职能部门，强调和关注的则是运河带来的高额经济收益，以及为保障运河的安全和正常运营管理所必需的各类财政支出。简言之，就是典型的“位置决定立场”和“部门利益优先”，卡特政府的相关职能部门都有着自身的职权范围和政策关注重点，强调并维护其部门利益的优先保障。
对此，卡特政府主要通过由国安会牵头的政策审议会和召开内阁会议的方式，协调各职能部门在运河新约问题上达成一致，通过适度安抚和内部调解的策略和手段，走“中间”路线尽量照顾到相关各方的重大利益诉求，在政策立场和主张上求取理解和支持的最大公约数。应该指出的是，最终促使卡特政府相关职能部门达成基本共识的根本原因是，美国在运河上的基本国家利益必须得到切实性保障和维护，即面对新的世界形势，新约的签订只是时间上的早晚问题；对美国来说，必须确保运河始终是安全的、高效的以及中立开放的，这是政策的底线所在，必须守住，绝对不能退让和妥协。可见，卡特政府内部各职能部门的本位意识强烈，存在着激烈竞争，同时又不得不保持基本理解和合作，贯彻和落实总统在重大外交决策上的意图和倾向，对外凸显总统的政治权威以及国家权力的整体性和统一性。
其二，白宫与国会之间同样也存在着政治博弈。在运河新约问题上，以白宫为代表的行政部门和以国会为代表的立法部门之间也存在着激烈论争和折中妥协。国务院作为美国外事系统的权威性代言人，更为直接地体现总统的意志和意图，在运河问题上着眼于维护美国的长远性战略利益尽量不受或少受损伤。卡特在总统竞选期间曾对运河问题公开表态，“可以和巴拿马以更加平等的性质来分担责任，但决不是放弃对运河的完全或实际控制。”国务院在巴拿马问题上的基本主张是：第一，运河问题处理的好坏就是美国和第三世界关系的一次“重大测验”。第二，美国的基本利益诉求是“运河要保持畅通、高效、安全和中立，以及在合理通行费用的基础上，持续对全球的各类航运活动开放。”国防部的诉求对美国外交政策的最终出炉影响同样也很大，不应低估。国防部长布朗和美方谈判代表之一利诺维茨在运河新约辩论期间辩称：“参议员斯通询问布朗，当美国认为巴拿马国内局势可能威胁到运河中立时，美国是否可以动用军事手段来应对巴拿马的国内局势。布朗的回答是美国‘有权采取我们认为必要的任何行动’。利诺维茨则明确指出，运河的‘中立’是否遭到破坏是由美国认定的，那时美国就‘有资格采取被认为是必要的步骤’。”而立法部门国会注重维护的是美国在运河上的既有军事安全价值和既得高额经济收益尽量不受或少受损失。根据1787年美国的联邦宪法，凡是政府（行政部门）与外国缔结的条约，必须经国会参议院2/3票数的通过才能正式生效。另外，在把运河归还给巴拿马的特定问题上，除了移交主权，还要移交运河区的土地、建设物以及相关设备，这就牵涉到了美国国家财产的转移问题，而联邦宪法明确规定这是由众议院来管理的。因此，卡特政府必须先向众议院提交相关执行法案，经众议院批准后，运河新约才能开始付诸实施。
在参议院开始正式审查运河新约之前，反对新条约的政治势力早就展开迅猛攻击。他们大力宣传运河新约是卖国的、错误的。主要理由有：一、运河是由美国出钱开挖的，自然就是美国的，不能移交给巴拿马。二、巴拿马没有能力管好运河。为阻止运河新约被批准，依据联邦宪法的相关规定，他们向联邦最高法院提起诉讼，要求运河新约必须经过参众两院的同时批准。为了让更多的美国民众认可和支持其观点，他们不仅利用广播、电视，在报纸上刊登广告等多种方式和手段，进行铺天盖地性的饱和式舆论轰炸，还号召给国会议员写信，以施加压力。信函的大致内容为：你要是还打算继续当国会议员，就对运河新约投反对票，否则，下次的国会议员可就没你的事了。依据《美国新闻与世界报道》于1977年9月所作的民调结果显示，全体参议员中仅有38名支持或倾向于支持运河新约，31名持反对意见，31名没有明确表态。可见，运河新约在美国参议院中的支持者和反对者大致旗鼓相当。
为了给国会尤其是参议员们正面引导，卡特政府主要采取以下举措：第一，积极进行舆论造势。不仅委派国务卿、国防部长等政府高官，主动向美国民众宣讲运河新约，白宫还向全国新闻机构发出为运河新约辩护所做的“事实说明书”，而且卡特本人亲自与有影响力的新闻记者、报刊主编面谈，就运河新约问题做出细致的解释说明。第二，主动邀请除古巴以外的拉美国家领导人参加运河新约的签字仪式，试图以此向运河新约反对势力证实，假如运河新约未被国会批准，定会严重影响美拉关系的整体走势。第三，针对国会议员，特别是共和党议员积极做细致耐心的工作。值得提及的是，卡特政府很好地借助共和党人前总统福特（Gerald R.Ford）、前国务卿基辛格，以及现任参议员共和党领袖贝克（Howard H.Baker, Jr.）等人，争取尽可能多的共和党议员投赞成票。早在1977年7月20日运河新约谈判期间，卡特就亲自写信给参议员瑟蒙德（James Strom Thurmond），信中清楚地写道：“我们谈判的目的就是想切实保护在巴拿马的基本国家利益，即运河的开放、高效、安全和中立，将是持久性的”，“在新条约延长但有确切终止时间点的时间段内，美国将继续有权管理、维持和防卫运河。新条约期满后，美巴将共同确保在非歧视的基础上，运河将持久对全世界所有国家的各类船只保持开放”。在9月新约正式签订前，卡特政府共争取到67位参议员的支持或赞成。第四，在吸取历史教训和部分兑现竞选诺言的基础上，卡特政府表示要充分尊重国会，在重大外交政策的决策和监督落实的环节上，愿与国会分享部分政治权力。在运河新约谈判期间，根据会谈所获取的实质进展以及出现的难题和争议，美方代表会不定时向国会尤其是参议员们通报最新情况，让他们及时了解美巴两国的最新政策主张，试图以此来潜移默化地影响参议员们在心理上对运河新约的强烈抵触情绪，进而弱化政治上面临的巨大阻力。
1978年1月30日，美国参议院对外关系委员会以14∶1票通过运河新约。从2月8日开始，参议院对运河新约展开一般性辩论，自2月17日进入实质性阶段，开始进行逐条审议。3月至4月，参议院的辩论进入高潮阶段，参议员们就运河新约特定问题进行了近40天的激烈辩论，先后共提出了83项修正案。由于议员们来自不同的选区，代表着不同的利益集团或群体，在运河新约关注的焦点问题上差异很大。比如，来自佛罗里达州的理查德·斯通（Richard Stone）关注的焦点是美国会不会以运河新约的通过为起点，将从关塔那摩或加勒比地区的其他地方撤出或减少军事力量；来自北达科他州的昆亭·布迪克（Quentin N.Burdick）与来自蒙大拿州的约翰·梅尔切（John Melcher）关心的则是运河主权移交给巴拿马后的维护和保养问题等。

卡特政府全力以赴进行正面劝导和巧妙施压，使得绝大多数运河新约的“扼杀性”修正案最后都被否决。例如，1978年2月25日，国防部长布朗专门写信给参议员伯德（Harry F.Byrd），从军事安全的角度详细阐释2000年后美国没必要在运河区保留少量驻军的理由，“通过军事力量来确保运河中立，在西半球只有美国拥有此种区域性力量”，“当运河面对外来的军事挑战时，不论有没有巴拿马提供的帮助，美国都拥有通过海空军快速部署其优势兵力的能力，进而通过他们来有效地保障运河安全”，“对于运河的外部安全及海空通道的保护问题，将继续由美国南方司令部和设在加勒比的军事基地加以具体且有效的实施”，在运河长期安全、中立、开放问题上打消其存在的严重顾虑和担忧。参联会主席布朗于3月13日专门写信给参议员塔马奇（Herman Talmadge）进行劝说，“理解参议员正在考虑的批准运河新约的保留意见所带来的可能后果，2000年后为确保运河中立，在美巴两国认为必要和恰当的前提下，不得排除或阻止美军再次驻扎巴拿马”，但他认为上述保留意见是不必要的，“面对未来可能出现的紧急情况，新条约没有必要详细列出美国有权采取的实际行动步骤；重要的是，在将来不排除美巴两国通过谈判的方式和途径，对2000年后美军驻留巴拿马的问题做出恰当安排；当前条约在赋予美国保护运河中立必要权限的情况下，使得美国始终保留着政策选择上的开放性”。
1978年3月16日，美国参议院于以68∶32票勉强通过1977年9月签署的《巴拿马运河永久中立和营运条约》，同时还附加了2项修正、2项条件、4项保留和5项谅解。核心内容归纳起来就是，规定美国继续有权使用武力方式和手段来保护运河的永久性中立。其中最为典型、敏感且引起极大争议的修正案，就是为争取民主党参议员迪康西尼（Dennis W.DeConcini）的关键性投票，把他的意见作为首项修正案纳入中立条约附件，明确规定运河一旦出现被关闭的紧急情况，美国就有权派遣军队重返巴拿马。民主党领袖伯德（Robert C.Byrd）担忧巴拿马政府对此修正案不接受，提出新修正案，提议在中立条约修正案中保证美国将充分尊重巴拿马的领土完整和政治独立。该提议被看作对迪康西尼修正案的再次修正，最后被共同列入中立条约的首项修正。托里霍斯对此事特别发表评论，认为它是对一个极为敏感且困难问题的体面解决。但是保守派议员担心这样会使得美国以后在巴拿马的介入干涉权产生歧义，又在首项条件中特意做出明确规定：美巴两国有权根据本国的宪法程序，采取单方面行动，包括以武力的方式和手段来重新开放和恢复运河的正常营运，还在谅解部分特别重申，缔约国均可按照本国宪法规定的程序，单独采取行动保护运河免于遭受（外来）的威胁和挑战。4月18日，参议院再次以同样的票数勉强通过《巴拿马运河基本条约》。
不难看出，美国参议院最终能够勉强批准运河新约，卡特政府的正面劝导和巧妙施压固然重要，但是根本原因是运河新约在一定程度上与美国的长期国家利益相符，而且适度照顾到了国会（尤其是参议院）的政治尊严和利益诉求。
依照1787年美国宪法的相关规定，运河新约被参议院批准后，还需由众议院通过具体的执行法案，授权卡特政府建立运河新经营管理机构，并为该机构制订详细可操作的人事、财会等规章制度。由于一些众议员力图在具体执行法案中，强行加塞与运河新约基本精神和原则明显相背离的修正案，导致众议院对运河新约的具体执行立法再次难产。对此，卡特政府再次化解矛盾，否决了各类极端修正案，使执行法案在1979年9月26日终获通过。至此，1977年的运河新约在法律上走完了既定程序，具备了可以实际操作和有效执行的可能性。

美国国会在政治博弈中的实际做法，可以说明：第一，国会议员们是美国政府重大外交决策的审查者和把关者，而不是发起者和酝酿者。在国会和行政部门的政治博弈中，最好的状况就是理解对方的政策关注点和最大的顾虑所在，适度地分享政治权力，求取对重大外交政策理解和支持的最大公约数。第二，美国联邦宪法确立的立国基本政治原则就是权力分散且相互制衡。国会议员完全有权对行政部门提出的重大外交政策进行修正和补充完善，但在一般情况下，不大可能对行政部门提出的重大外交政策完全推倒重来，否则，就会造成联邦政府内部因为相互拆台而处于彻底瘫痪状态，进而直接引发重大外交决策的难产，或者重大政策在执行过程中严重走样，这并不符合美国的整体性、长期性国家利益诉求。第三，国会对行政部门重大外交决策的掣肘，在政策的实施成效上会带来明显的两面性特征。一方面，国会强烈反对或否决常常是美国政府在外交谈判期间迫使对方妥协和让步的有效筹码，短期来看，增加了其在外交决策上的弹性空间；另一方面，正是由于国会的多方牵制，使得某些符合美国整体长远利益的重大外交决策不得不迁就于注重眼前、局部利益的国会系列修正案，导致重大外交政策的实施初衷与实际后果之间出现明显偏差，长期来看，这又与美国的整体长远利益诉求背道而驰。

结语

在冷战的大背景下，卡特政府通过艰难的双重政治博弈，最终使得运河新约达成和批准。根据运河新约的相关规定，美国至少在名义和法理上不得不放弃对运河区的永久直接政治和军事占领，大幅度增加了所付的运河年度租金。与此同时，美国获得了长达23年的运河经营和管理过渡期。通过逐步有序的权力移交，美国规避了运河经营和管理问题上的真正失控，在过渡期结束后还有权力和资格继续负责运河的实际防务安全。实际上，它是以归还形式上的主权给巴拿马来换取美国对运河事务的永久实质性介入和干预。说到底，它是卡特政府在外交政策红线的既定框架范围内，采取以退为进的具体行事策略，以适度的让步和妥协坚定维护了美国的长期国家利益。

不可否认，运河新约、1978年的埃以《戴维营和平协议》和中美《建交联合公报》，为当时紧张的国际冷战局势注入了稳定的因素。运河新约缓和了美巴之间长期存在的矛盾，标志着卡特政府“人权外交”在拉美取得了阶段性进展，在一定程度上改善了美拉关系，巩固了美国在美洲的政治地位和影响力。巴拿马报刊刊发的文章称：“卡特应⋯⋯切身感受巴拿马人民发自内心的真挚的钦佩、感激和热爱。”巴拉圭政府所发的贺电称：“美国参议院难能可贵的民主精神，使巴拿马能充分行使其国家主权。”哥斯达黎加外交部长对此则极力称赞：“遗留在美洲地区的殖民主义最后痕迹被清除了，开启了美国与拉美各国改善关系的新时代。”另外，它还孤立了社会主义国家古巴，一定程度上削弱了苏联在拉美的影响力。可以说，基本上实现了卡特政府在运河问题上预设的谈判目标。在参议院正式批准运河新约的当天，卡特宣称，美国从一开始所关注的就是要维护至关重要的国家利益，即“运河始终是安全、中立、开放的，以及美国随时可以进入和顺利通行的”。

1977年的《巴拿马运河基本条约》在主权问题上无疑是折中性质的，《关于巴拿马运河永久中立和运营条约》更是留下了双方可以进行不同解读的空间和余地。巴拿马谈判代表贝当古对此的评价一针见血，“条约在基本方面对我们是有利的，其他方面不是那么有利，另一些方面则是丑恶的。”托里霍斯在运河新约的签字仪式上指出：“接受这种‘把我们置于五角大楼保护伞下’的安排，是令人不愉快的”，随后更是意蕴深长地说，“这个条约如果今后几代人执行不当，就可能成为一种永久性的干涉工具”。

面对不是尽善尽美或带有明显历史后遗症的运河新约，巴拿马政府始终能够保持清醒的头脑，认识到巴美两国在综合实力上的天壤之别以及美国国内强大的反对势力，进而采取迂回、积小胜为大胜的稳步推进策略，还积极主动为卡特政府力推国会批准运河新约添油加柴。巴拿马不仅派出由驻美大使、经济部长，以及美国在巴拿马的商业公司代理人等组成的代表团紧急赴美，而且雇请美国公关机构向反对运河新约的美国知名商人、议员、学者、记者等约六千人进行强有力的游说。在参议院投票表决前夕，约有九十名美国政要、企业界代表和拉美问题专家特意前去参议院积极作证。

通过梳理美国和巴拿马在运河新约谈判过程中的政治博弈，可以总结出如下一些特征。第一，美国在不损害基本国家利益的前提下，适度在次要利益上做出让步和妥协。面对历史上遗留下来的运河新约外交难题，美国承认客观现实，顺应历史的演进大势，两害相权取其轻。第二，美国通过非正式会晤交换意见，以书信往来、电话交流的形式积极劝说和诱导，充分展现谈判的诚意和决心，同时突出自身面临的困难和压力，以换取巴拿马的谅解和默认，保持沟通是促成谈判的关键因素。第三，巴拿马政府在运河新约问题上的基本判断和定位是准确的，它在坚定维护国家尊严和主权独立的前提下，正确认识与美国国力和相互依赖程度上的巨大差距，审时度势，给双方都留下一定的回旋余地和政策空间。第四，巴拿马充分利用了自身在某些方面或领域里的局部优势，尽最大可能地维护其国家根本利益，争取国际社会的支持，面对强大的政治对手并不是一味地委曲求全。