战后中日关系的“钓鱼岛问题”史——知识生产与传播战略再思考（上）

来源: 开放时代    作者: 刘建平

内容提要：追求“世代友好”的中日关系终因“钓鱼岛问题”陷入准断交危机，颠覆了观念先行的伟人崇拜外交学叙事。以“问题史”知识生产取代政治意识形态想象和战略空论，发现“钓鱼岛问题”作为战后处理的国际法体系缺陷规定着结构性的可持续冷战，认识和解进程与国际秩序转型之间的历史逻辑，才能明确在国际传播主体性和外交能力重建前提下化解危机的方向感。战后初期，日本以中国名称体系向盟军呈交钓鱼岛，默认中国权益，直到日美交涉琉球返还才试图重占，受到中国抗议才虚构“固有领土论”；其后经中日邦交正常化达成“搁置争议”共识，但日本无意信守而利用和平友好条约谈判修复“固有领土论”立场并尝试实际占据——虽然在中国交涉下恢复了“无人岛”原状，却是无解化的开始。中日关系危险地纠结于战后处理的民族主义原点，领土问题的条约交涉不能再拖延。

以2012年日本发动“购岛事变”为界，修宪扩军、参拜靖国神社、解禁集体自卫权等重大敏感议题也以前所未有的破竹之势接踵而至。重压之下的中国对日外交舆论从称颂“搁置争议”的伟人战略、苦口婆心于“友好合作”，急转为痛斥“军国主义复活”、“违背人类良知”的大批判；半官方媒体《环球时报》的社评甚至根据“对话大门关闭”之说设想“降低外交等级”，官方学术机构的诊断是从“冰点”降至“零下”。[1]可以预料，受到日本“领土民族主义”加“历史修正主义”的共振冲击，过去那种“破冰”、“融冰”戏剧性外交修复已经没有政治动力和舆论空间了。

中日关系冰冻三尺，似乎缘于“钓鱼岛事变”一日之寒。但事实上，“钓鱼岛问题”在邦交正常化以来40年间曾反复发作，而作为“问题”的形成更要追溯到第二次世界大战的战后处理。这意味着，没有战后历史过程意义的逻辑解析而沿袭被动批评的刺激反应路线，绝不可能取得认识和解决“问题”的话语主导地位和战略主动权。与外交史上的“中苏十年论战”仿佛，徒然无解、不了了之的意识形态批判和道德谴责运动确证着依然的知识思想贫困和共识行为障碍。作为现代政治和国际关系的文明进化，民主价值和战争违法化原则确立之后的共同体政治和共同体间外交是有组织的共识过程；共识行为障碍是由于知识生产缺位导致基本认知障碍并向逻辑表达不能、传播功能缺失的主流话语障碍发展，造成运用知识方法达致共识形式的主体间关系合理化与公共理性能力的挫折。改变这种状况的启蒙，首先需要“问题史”研究的知识生产。中国必须有效地回应日本否认“搁置钓鱼岛争议”政治共识的现实挑战，而复述20世纪70年代初由日本学者建构起基本框架的“自古以来中国主权论”已经毫无针对性；也就是说，要开拓“钓鱼岛问题”的“战后外交论”，使对日外交思想得到国际关系实证经验理论的知识前提，并因此厘定方向。

1972年，周恩来与田中角荣

中日关系史上有过两次大规模钓鱼岛争端：一是20世纪70年代初的问题表面化，经邦交正常化谈判达成“搁置争议”共识而姑且平息；二是在邦交正常化40周年之际，日本以“国有化”名目的政府行为正式推翻“搁置争议”共识，从绝对主权主张、“网络民族主义”咒骂发展到对抗性军事演习、前线“异常接近”情报战等种种暗示，已经被理解为“战争危险”性质的国际政治危机。2014年7月底，为传递首脑信息、摸索政治会谈可能性而秘密访华的日本前首相福田康夫，就是以“两国随时可能开战”之说力陈应该回到“战略互惠关系”原点、接受无领土问题议程“首脑会谈”的。[2]虽然从新闻报道不能确知秘密外交的现场气氛，但“开战说”以及日本政府所持“无谈判余地”之“固有领土论”，明显违背和平友好条约“用和平手段解决一切争端”之信誓，即使作“战略互惠”的修辞，也不掩实力恫吓的流露。

以威慑姿态刺激中国的尊严对抗反应，再引为“中国威胁论”口实作出循环对抗，逐步诱导本应通过外交谈判解决的“钓鱼岛问题”摆脱既定的“搁置争议”共识、脱离外交议程轨道而陷入国防和安全保障的“军事对抗论”泥沼，符合日本借助日美同盟压迫中国、复活国家战争职能、谋求“不战而屈人之兵”的冷战制胜战略优势。因此，处于“不结盟”和“发展中”之政治经济弱势地位的中国，特别需要反省“钓鱼岛问题”斗争的话语建构和国际传播战略。

第一次钓鱼岛斗争时期，中国话语立论于“自古以来”的主权主张，谴责日本复活军国主义。这种与日本“固有领土论”对抗暗示的反侵略立场，在邦交尚未恢复——日本因有求于中国以取得“战后处理”形式而处于国际政治道义劣势——之际有其威严，日本即便布置了巡逻于钓鱼岛海域的警力，也不能不在邦交正常化谈判中降低姿态来主动确认领土问题的存在并相约“以后再说”，达成搁置争议、留待处理的政治共识。但及至第二次斗争，日本在40年间利用“发达国家”的地位优势，从小规模“钓鱼岛危机”折冲和“历史认识问题”摩擦中积累了应付中国抗议、诱导“融冰回暖”的外交经验，其否认“搁置争议”共识存在就是强加“固有领土论”；倘若中国只是重复“自古以来论”而不能在外交机制内使日本就范于共识再确认，就徒然陷于“固有领土论”立场对抗僵局。这符合日本回避外交谈判而作实力威慑的国民动员、法制整备需要，中日关系的潜在战争状态复活、东亚冷战政治显在化也成为美国“重返亚洲”战略的注脚。

二次斗争的中国话语也有新义，即警告日本“挑战二战结果和战后国际秩序”。岂料日本外相作出看来更有学术性的反驳说：战后日本的出发点是旧金山和约，该条约是战后国际秩序的重要组成部分，但中国视为“非法、无效”，是谁否定战后国际秩序呢？[3]很显然，由于美国主导的战后东亚秩序以排斥、压迫新中国为目标，立意制裁日本的开罗宣言、波茨坦公告在冷战政治博弈中被空文化；而“旧金山体制”虽不为中国所承认，但事实上是东亚秩序的主体。因此，以“国际秩序”概念讨论“钓鱼岛问题”，倘若只是空言战时宣告的原则而不能实证“战后”历史的展开，虽有高屋建瓴之势，却也难免杳无下文、不知所终。

有利于澄清“钓鱼岛问题”真相的中国话语建构和国际传播命题是“战后处理论”。它符合国际关系史事实，出自侵略战争受害国、反法西斯战胜国的道义立场和政治地位。明确作为“战后处理”遗留问题的性质，建构“钓鱼岛问题史”的实证逻辑，在中日关系史和比较战后处理研究的知识体系内确立“搁置争议”共识的国际协议地位，有根据地辩驳日本政府的“固有领土论”、“实效支配论”主张，以知识方式的对话创造新外交的可能，包括日本国民在内的国际社会才容易作出尊重中国的理解，从而促进纠纷的合理解决。

一、“钓鱼岛问题”的生成：美日战后处理与东亚冷战政治

人类历史上多发“领土战争”，近代以来的国际体系通过程序性的战后处理调整着具有国际法依据的主权国家“领土”，“钓鱼岛问题”也只有在第二次世界大战的“战后处理”过程意义上才能获得准确理解。根据1943年12月中美英三国开罗宣言，盟国作战的目的在于制止和惩罚日本侵略，剥夺其“以武力或贪欲所攫取之一切土地”。1945年7月中美英三国促令日本投降的波茨坦公告确认实施开罗宣言，且把日本的主权限于“本州、北海道、九州、四国”和盟国“所决定的其他小岛之内”。[4]据此，盟军最高司令部在1946年1月29日关于从日本分离若干外廓地区的备忘录中指明：日本的范围在于北海道、本州、四国、九州和北纬30度以北，而“北纬30度以南的琉球（西南）列岛”与满洲、台湾、澎湖列岛、竹岛、千岛列岛、齿舞群岛、色丹岛等均除外于日本。[5]可以想见，倘若在盟国一致的国际政治条件下进行战后处理、签订对日和约，日本不可能有机会再控制中国所主张作为台湾一部分的钓鱼岛，甚至可能失去其所主张管辖钓鱼岛的冲绳——日本武力吞并从14世纪就藩属于中国的“琉球”王国而编为“冲绳县”，把明知属于中国的无人岛乘甲午战争获胜而要求割让台湾之机暗中“编入”冲绳，都或难免被追究。

但战后历史并未如此展开。随着美苏的势力范围争夺表面化而形成“两个阵营”，与国民党全面内战的中国共产党坚定地表明了对苏联阵营的国际政治认同；美国则调整对日政策，决定拖延对日和约、保留美军基地、扶持日本复兴。此后再等到新中国成立、中苏结盟、朝鲜战争爆发，美国操纵了排除中国、排斥苏联的片面对日议和，以武装日本作为遏制中苏阵营的冷战政治盟国之战略路线图建构东亚秩序。旧金山对日和约宽大处理日本的赔偿责任，领土处置也从盟军最高司令部备忘录的规定后退，而变成日本“放弃”台湾及澎湖列岛、千岛群岛等；“同意”把北纬29度以南的西南诸岛等置于联合国托管制度之下——美国为唯一管理当局且在托管前行使一切权力。[6]旧金山议和在日苏之间设置暧昧的领土处置表述，形式上更无视中国参与战后处理的权利，使日本与中苏的敌对关系因领土问题而结构化，在日本安全保障依赖美国的地区战略逻辑上“合理”地延续了美国对琉球的军事统治。领土处置的暧昧化诱导日本与周边国家发生领土争执，这是东亚冷战政治可持续发展的原理；美国则得以在安全保障的名义下利用日本的领土欲望，在冷战秩序结构中维持主导地位。

“钓鱼岛问题”就是对日战后处理过程中生成的“领土问题”之一。日本投降之后，包括冲绳的“西南诸岛”被分离占领，外务省向盟军最高司令部提出“西南诸岛”构成说明，以“尖头诸岛”（并非“尖阁列岛”）总称列出“赤尾屿、黄尾屿、北岛、南岛、鱼钓”。[7]美军建立琉球统治以及旧金山议和之后，其公布经纬度表示的“管辖区域”就覆盖了上述无人岛屿。[8]如此，冲绳、钓鱼岛就是盟国对日战后处理的领土处置对象，而且日本也主动以恢复中国命名的方式否定其帝国主义时代的“编入”。中日发生钓鱼岛争端以后，日本高调宣扬这一经纬度表示是“尖阁列岛领有权”的战后国际法依据，却忽略岛屿具名细节：外务省使用的是中国命名“赤尾屿”、“黄尾屿”，而非明治政府“编入”冲绳管辖或昭和初期土地登记时就已经明确的“久米赤岛”（或“大正岛”）、“久场岛”。这既反映帝国主义日本曾经扩张“管辖”的事实，又暗示“战后日本”否定殖民主义“编入”的合法性而加以改正，不失为诚实的微妙立场。以一般的国际法知识水准和国际政治觉悟来判断，这些岛屿既被盟军分离于日本范围之外，战后处理过程中弄清来由就可能交还于中国；主动回避“尖阁列岛”体系称呼而还本来之中国命名，在将来或可免受更多声讨。岂料，盟国分裂和冷战政治发展使日本的谨慎显得多虑了。美国推进片面对日议和，建立持续占领琉球的“施政权”统治，这种姑且的“战后处理”使日本恢复主权，给中国和苏联留下了继续战后处理性质的单独对日议和难题，日本便在美国庇护下从待处置的战败国翻身为与邻国谈判、争执“领土问题”的一方。

1951年9月8日，旧金山和约签订现场

当然，战后初期的中国政府不曾提出关于钓鱼岛的领土问题交涉，但也没有承认美国指划琉球范围的国际法价值。之所以对美国控制不持异议，偏安于台湾的国民党政府在1971年抗议美日琉球交涉时说明：“第二次世界大战结束后，该列屿系由美国实行军事占领，当时我政府认为系基于共同维护区域安全需要之措施。嗣中美双方并曾就巡逻范围之划定取得协议，历年来我渔民在该地区继续作业。惟最近美政府拟于未来将琉球‘归还’日本时，将钓鱼台列屿包括在内，我政府对此举强烈反对。”[9]也就是说，美国代表对日战胜盟国在地区安全意义上控制钓鱼岛，且无碍于台湾的传统民生利用，未发生需要主张领土主权的问题；但交给日本则绝不能接受。在大陆一方面，学术传统断裂后的革命主义新中国虽然没有充分的知识、情报能力对美日议和及其领土处置作出准确理解，但整个斥为“非法”、“无效”，就保留着交涉包括领土问题的战后处理立场，而日美片面议和也不可能构成剥夺他国对日战后处理的国际法根据。现在，日本把1953年1月8日《人民日报》所辑“资料”《琉球群岛人民反对美国占领的斗争》中提及“尖阁诸岛”作为中国承认属于冲绳的根据来宣传，缺乏应有的严肃性；因为那时日本与苏联、中国尚未议和，领土处置有待于细致研究和正式交涉，而《人民日报》国际资料组日本语专业资料员从日文编译政治宣传文章，无非是传播日本左翼反美舆论，与中国的战后处理外交议程无关。[10]更重要的事实是，当时日本政府准确了解台湾和大陆对美日处置冲绳的立场。外务省亚洲局二课1953年11月30日的秘密调查报告称：对于冲绳归属，台湾当局“不反对联合国的委托统治，但反对向日本移交”。其立法院外交委员会和全体会议通过了反对向日本返还奄美大岛和冲绳的决议，主张：第一，这些岛屿的归属应根据波茨坦公告由美英中三国共同决定，而非美国单方面决定；第二，奄美大岛是冲绳的一部分，冲绳是中国的领土，虽被日本武力占有，但中国从未给予承认；第三，即使从作为远东反共基地的观点而论，也应该在维持美国军事统治的同时择期举行现住民自由投票来决定冲绳归属。在大陆方面，虽然没有发现中共正式主张冲绳、奄美诸岛的归属，但“中华人民共和国大地图上附有这些岛屿应该返还给中国的解说”。[11]可见，日本密切关注中国对琉球地位的主张；之所以关注，当然是因为日本无从否认中国作为对日战胜盟国有着参与领土处置的权利，为此而暗中进行着包括情报信息搜集分析在内的战略性工作。

此时的日本固然想望“冲绳归还”，但尚无复辟“尖阁列岛领有权”的国家意识，“尖阁列岛论”一直到60年代末期之前在国家话语中近无踪迹。1954年3月26日有议员在参议院大藏委员会上询问“鱼钓岛领海”的状况时，外务省国际合作局长伊关佑二郎仅表示“在冲绳之南”、“详情不知”。[12]而具体案件更确证日本无意与中国争执主权。1955年3月2日在钓鱼岛领海内作业的琉球籍渔船遭到台湾“小型军舰”枪击，数名船员死亡、失踪。琉球、日本政府希望通过美国方面调查，但台湾当局称“因为侵入钓鱼台海域而遭枪击是为当然”，事件不了了之。在7月26日国会众议院外务委员会上，有议员提出：对于“琉球领海内”发生的“侵害”事件“不可放任”。但外务省亚洲局长中川融的答辩却不作“领海”权益主张，仅以“琉球最南方面靠近台湾的小岛”、“好像是非常小的岛”、“在那个岛的领海内”之类含混应付，具体责任则推脱由美国“调查善处”。[13]到12月13日，又有议员在参议院预算委员会上根据“日本领土主权”原则批评政府无所作为，质问有没有交涉；外务大臣重光葵回避“领土主权论”，仅反复答称：掌握冲绳施政权的美国与中华民国政府有所交涉，但“没有得到我们所希望的报告”。[14]与新中国的关系同样自肃，日本的日中渔业协议会在1955年4月同中国渔业协会签订渔业协定时，明文承认中国把“北纬29度以南”海域设定为禁止日本渔船入内的“军事作战区”。[15]“北纬29度以南”（1965年改为“北纬27度以南”）是包括钓鱼岛在内的台湾区域指称，这种承认与日本外务省回避“领海”、“领土”主张所反映的无国家领有意识是一致的。总之，日本政府隐讳其曾经占据钓鱼岛的历史，恢复中国命名暗示着承认中国主权的可能性，当然不会采取争执的立场。一直到1967年，当有议员提出台湾人登岛“建设基地”、渔船往来乃至形成“定居”、“占领”的“既已存在权利”问题时，首相佐藤荣作和相关国务大臣仍然强调应由掌握施政权的美国方面交涉，或简单答以“没有得到报告”。[16]

“钓鱼岛问题”作为中日领土争端是随着日本向美国交涉“冲绳返还”、设置继续战后处理议程而出现的。在1951年旧金山和会上，美国代表杜勒斯发言表示：把琉球群岛等置于联合国托管制度之下，而允许日本保留“残存主权”。对此，吉田茂首相在国会告诫国民：要克制不满而理解领土处分之权在于战胜国，信赖美国的善意而“静待”日美交涉。[17]数年之后，曾因甲级战犯嫌疑被拘押、获释后重返政坛而至于担任首相的岸信介不满足于无正式外交文书保证琉球“潜在主权”的口惠，要求日美首脑明确讨论。1957年6月岸信介访美，与艾森豪威尔总统发表共同文件，其中明记确认日本拥有“潜在主权”，同时指出要维持现状以应对远东存在的紧张和威胁。[18]这就对将来美国向日本返还冲绳的可能性作出了政治确认。此后，日本帝国主义时代的“尖阁列岛借地权”在民间复活。1959年2月在琉球人民反对美军征用土地斗争压力之下，美国驻琉球高级行政长官颁布《关于租赁权取得令》，以图军用地取得、地租评估、支付方法的制度化，溯及1958年7月1日适用；乘此机会，1896年从日本政府取得“尖阁列岛借地权”的古贺辰四郎之子古贺善次虽居于东京，但也在1960年1月18日与琉球政府缔结了“久场岛”（即黄尾屿）租约。[19]

既然投降时向盟军交出的暗示中国钓鱼岛主权的“黄尾屿”终至于以日本殖民主义语境的“久场岛”之名出现于琉球土地租约，进而就是日本明治时期暗中进行钓鱼岛编入的调查模式复活：1961年4月琉球地方石垣市为评估固定资产税派员登岛查定土地等级。更兼关于钓鱼岛周边海域大量蕴藏石油可能性的学术论文发表，美国海军、联合国亚洲远东经济委员会（ECAFE）在20世纪60年代后期相继展开调查，1969年5月有报告称：台湾东北20万平方公里包括钓鱼岛附近存在大油田。日本政府随即于6月派出“尖阁列岛周边海域海底地质学术调查队”，而之前还在1968年进行过秘密调查；与此同时，外务当局则开始把台湾渔民的钓鱼岛海域活动称为“领海侵犯问题”，并表示要研究对策。[20]相应地，琉球政府开始尝试“行政管辖”措施，驱逐在钓鱼岛及其附近海域作业的台湾渔民——1969年5月9日在岛上设置管辖标桩，1970年7月设置禁止未经批准进入“领海及领土”的警告牌，9月15日除去了岛上的“中华民国国旗”。[21]

日本使用的《琉球列岛概念图》

日本、琉球政府突然开始主张确指领土、领海的“尖阁列岛论”并采取行政“管辖”形式，所谓争夺石油资源无非是容易获得民族主义理解的借口，主要原因在于对美交涉“冲绳归还”不断取得进展，日本在美国遏制、封锁中国的战略设计和排除中国的战后处理体制下欲按图索骥争取其殖民主义遗产，在美日交接琉球之前希望明确包括钓鱼岛的“冲绳范围”；而这也符合美国利用东亚民族主义矛盾的地缘政治策略。分裂的中国未能介入作为战后处理重要部分的“冲绳问题”，甚至连“看客”的地位也不保，边缘的钓鱼岛被美日交涉裹挟其中。尽管台湾渔民一直在钓鱼岛及其周边海域从事生产作业并建有设施，发现日本、琉球方面调查石油资源、登岛设置管辖标志的公司负责人也接连向当局报告，但国民党政府未采取实际措施守土尽责。日本也就敢于复活其帝国主义领土论，外相爱知揆一于1970年8月10日在参议院开始明确主张“尖阁列岛是日本西南诸岛的一部分”而否定“中华民国”的权利。这刺激了中国人主权尊严的反弹，呼吁保卫钓鱼岛的舆论骤起。随着主权争执的表面化，琉球政府主席屋良朝苗提出要把“尖阁诸岛属于冲绳县石垣市之日本领土”之说“尽快整理成琉球政府正式见解以昭告内外”；到8月底9月初，琉球政府作出相关声明，屋良朝苗发表了主张“日本固有领土”、大陆架开发权可达“中间线”的“正式见解”。9月10日美国国务院发言人明确立场：日本拥有琉球群岛的潜在主权，尖阁列岛是琉球群岛的一部分，美国将把根据对日和约取得的琉球群岛施政权归还于日本，发生主权争端应在当事者之间解决。之后，琉球警察于9月15日登岛除去“中华民国国旗”和“蒋总统万岁”字迹，日本军舰、琉球政府巡逻艇更敢于在钓鱼岛附近驱逐台湾渔民。[22]如此取得了美国的同盟政治支持，并以武力控制钓鱼岛警备，众议院外务委员会12月4日讨论“尖阁列岛问题”时，西铭顺治委员称：有1919年福建渔民遭遇恶劣天气而在岛上被日本人救助后中华民国驻长崎领事所赠“感谢状”之实物资料，可证为日本“固有领土”。爱知揆一外相表示感谢和“同庆”，继而在12月7日众议院内阁委员会上开始主张“固有领土”，表明拒绝与任何国家政府交涉“尖阁列岛领有权”的立场。[23]对此，台湾方面依靠美国而回避与日本严正交涉，陷于政治内乱、学术荒废的大陆方面仅发表了些对侵犯主权表示“愤慨”、诅咒美日反动派“搬起石头砸自己的脚”的评论。

日本政府在1970年提出“固有领土论”，其历史地理学意义的虚构性当时就被历史学家井上清的古文献考证所揭穿，他指出：日本军国主义政府在灭亡琉球为其殖民地后把手伸向钓鱼岛，并且明知属于中国却暗中自许“领有”。[24]而考察战后处理过程则可以清楚地看到：日本向盟军投降交出“西南诸岛”，在战后20多年间虽有相关案件发生，但绝无“尖阁列岛领有权”持论，暗示默认中国主权；只是随着冲绳返还交涉形势明朗和60年代末“发现石油”之说盛行，才开始主张“领土领海”并驱赶台湾（中国）渔民。这种突然出现的“尖阁列岛话语”及其“固有领土论”概念，看似作为采取行政措施和物质暴力行动的“法理”根据，其实是虚构的国际政治斗争工具。这种虚构仗恃于日美同盟遏制孤立、分裂的中国之冷战实力地位，公然把日本侵略大陆、殖民台湾时期的“中华民国感谢状”用作论证——事实上，在殖民主义战争体制压迫之下，既已丧失琉球朝贡再被割去台湾的中国不可能详细甄别位于二者之间的钓鱼岛归属。如此不掩饰帝国主义史观的欺诈性话语，表明日本仍然以殖民地时代的国际地位衡量战后中国而不视为有平等主张权的外交对象，暗喻着对中国战胜国地位的剥夺。

二、中日交涉：“搁置争议”共识及其意义

以“冲绳返还交涉”和发现海底石油之说激发领土民族主义冲动为契机，日本在美国支持下布置警力控制钓鱼岛海域，开始虚构“固有领土论”作为抹杀中国主权和战后处理权利的象征暴力。对于被剥夺了“自古以来”权益而根据地理地质理论和历史文献主张主权的中国来说，即使得到反对“军国主义复活”的日本进步学者声援，国家间政治也还是要归于国家能力解决问题——要么以武力对武力驱逐日本海警，要么通过外交谈判实现“战胜国”权利。新中国倡导和平共处且一贯追求“中日友好”，武力论不可想象；而“中华民国”早与日本缔结和约，除非以断交条件提出重新交涉——但事实上反以乞求日本维持政治承认为能事故不可能。因此，只有新中国利用日本、美国承认的机会交涉对日战后处理之一途。

日美在1971年6月17日签署《关于琉球群岛、大东群岛的协定》，之后基辛格才于7月秘密展开“解冻”中美关系的北京之旅，佐藤荣作首相也表示愿意实现邦交正常化；这是一种美日相互借重而不把中国作为“对日战胜国”意义外交对象的局面。但美国在台湾官方交涉、民众抗议和在美华人、留学生的“保钓运动”压力下，制止了日本尝试实际占据钓鱼岛的“落实施政权”企图。根据美国2013年解禁的外交文件，随着1972年返还施政权的临近，日本政府于1971年1月向美国提出在钓鱼岛建造气象观测设施的计划。美国国务卿罗杰斯以“增加与台湾、中国对立的风险”为由反对；日本外务省美国局长吉野文六则要求提及岛名作为返还对象。3月12日全美保钓行动委员会发表“致中华民国政府公开信”，谴责其“未采取任何具体之行动”而“仅在报端含糊其辞”，抗议日美侵犯领土主权，要求阻止日本在钓鱼岛建设气象台。为阻止日本建造设施，美国有所折中：虽拒绝在协定正式文本提及岛名，但把相应的经纬度范围记入“商定议事录”作为附属文件。[25]日美签署协定前夕，台湾当局“行政院”副院长蒋经国又通过美国的纺织品谈判特使争取到钓鱼岛最终状态未定、就此问题日中协商的承诺。新发现的美国档案证明，尼克松政权内部出现了反对把钓鱼岛包括于返还区域的主张。总统助理基辛格一方面否定这种意见，一方面指示不对领有权主张采取立场。6月17日“美日琉球协定”签署，美国国务院特别说明“施政权归还于日本不会损害中华民国的根本主张”。但日本外相爱知揆一虚意应付，虽然根据美国要求于6月15日会见了台湾“大使”，但拒绝实质性协议；台湾当局又进而在美日协定生效之前于1972年3月26日向美国提议把钓鱼岛作为美军的“射击轰炸靶场”。如此曲折交涉的结果，就是日本政府现在也承认自1972年5月以来提供给美军的两个靶场被冠以了“黄尾屿”和“赤尾屿”的中国命名。[26]如此“最终状态未定”的象征，定义了直到今天日本并不能落实“施政权”的“无人岛”状态——日本虽然警备巡逻于钓鱼岛海域，形成未遭遇驱逐意义的“实际控制”，但并不能实际占据、支配钓鱼岛。这是与日俄、日韩争议领土分别被俄、韩实际占据情形的根本区别，所以才有2012年以登岛建造设施为目的的“购岛”策动。

“无人岛”状态和“主权争端当事者解决论”，意味着美国早于中日邦交正常化之前就采取了姑且“搁置”策略。厘清战后形成“钓鱼岛问题”的过程逻辑，可知所谓“战后处理”其实是外交能力形式的“战争”继续，直到得出国际法结论才能真正“结束战争状态”。美国“搁置”中日问题的解决符合其控制日本、分裂中国的战略目标；中国如欲维护权益、争取尊严，就再也不能像过去那样依靠盟国战胜、占领日本——苏联“解放”的东北并非无偿地交给中国，美国攻下的冲绳也没有中国权益的份额——而必须独立自主地与日本交涉“战后处理”。事实上，日本对有待于共同履行战后“议和”手续的新中国并不敢正面挑衅，例如《人民日报》1970年12月初开始谴责“美日反动派阴谋掠夺”台湾周围海底石油资源并主张钓鱼岛主权以后，有议员在国会表示忧虑除去岛上的“青天白日旗”可能引起“国际纠纷”，外相爱知揆一答以“是国民政府的国旗而非中华人民共和国政府的国旗”。[27]并且日本国内还有同情、支持中国立场的主张，认为：如果要求领土权，强行开采石油，自卫队要巡逻，“那样就超越了领土权争执，变成日本军国主义对中国的再侵略，难免为日中关系正常化制造新的障碍”。这使保守舆论担心：倘若中国采取战后处理的外交立场和道义姿态“攻击”日本，就成为“政府、外务省非常头痛的事”。[28]可以想见，如果利用中美关系解冻的战略效应和认清日本面临中日战后处理的道义弱势地位，中国在直接交涉时对钓鱼岛采取约束日本行动的主权姿态，日本未必敢作对抗。

1970年12月4日，《人民日报》发表《对中国和朝鲜的又一新的侵略罪行 美日反动派阴谋掠夺中朝海底资源》

但日本外交并没有畏难退缩，种种研究、讨论、批评、忧虑在其民主体制下构成了思想、能力的锻炼过程。从战后初期，日本的政治精英就以“败于战争而胜于外交”自励。他们利用大陆、台湾竞争日本承认待价而沽，诱导中国把邦交正常化的主题设定为“唯一合法政府”的“一个中国”原则承认，来取代本来的战后处理主题，战争责任、领土处置就被视为次要而暧昧化了。早在1957年，在新中国释放日本战犯而日本政府仍然拒绝政治承认的形势下，社会党就以“亲善使节团”访华作继续推动的姿态，但提出“相互无条件恢复邦交”方针，这是以政治承认交换中国放弃战后处理权益的最初表达。[29]中美关系解冻、日本对华外交进入政治日程之后，外务当局定调“中国问题就是台湾问题”，其主管官员辨明：对日本宣战的是“中华民国”，中华人民共和国是战后1949年诞生的国家，“与之签订结束战争的和平条约道理不通”，所以要搞“联合声明”。[30]这种逻辑的要害在于：利用冷战体制隔绝中国统一造成的“台湾问题”，首先以战争发生于大陆的事实压迫在台湾的“中华民国”回避追究日本侵略战争责任而造成形式化的“中日议和”；然后再以“虚构”的国家形式主义国际法解释，把与“中华民国”的交涉结果欺骗性地加于大陆，以承认新中国主权来换取无实质性战后处理，最终在逃脱战争责任追究的意义上象征性地完成与“全中国”的“战后处理”。而其中最关键的环节，就是诱导中国只把处理“台湾问题”认作邦交正常化的原则。1971年11月东京都知事美浓部亮吉携自民党干事长保利茂致周恩来总理的信访华，暧昧地表示“中华人民共和国是代表中国的政府”，这种没有“唯一合法”之明确态度的试探遭到拒绝。[31]对此，中国的外交史叙事往往以日本佐藤政权遭到拒绝而陷于被动之类沾沾自喜；但其实，这种“虚晃”性试探具有把中国的问题意识引导、固定在主权承认之“台湾问题”上的作用。1972年4月民社党委员长春日一幸赴北京“为政府间交涉开路”。他提出日本尊重中国的“台湾问题”原则而要求中国展现“灵活”。周恩来会见春日时就表示“灵活”立场说：政治问题不可能都达成一致，应该求大同、存小异。于是，双方把条件“压缩”到“必要的最小限度”，提出只与“台湾问题”有关的“复交三原则”，即承认“唯一合法”地位、台湾“不可分割”和“日蒋条约”非法无效，而避开钓鱼岛归属、日美安保条约等“不能达成妥协”的问题。[32]7月下旬公明党委员长竹入义胜秘密访华，得到了中国政府的“联合声明要点”，其中甚至明记放弃战争赔偿要求。

当然，邦交正常化毕竟是战后交涉，不可能完全脱离战后处理议题；即使赔偿和领土这两项核心问题本来要刻意回避，也还是形成了惊险交锋。中国的预定立场是放弃赔偿要求，“却在会谈中成了问题”——中方没有想到，尽管满心热情放弃，但日方竟以蒋介石政权已经放弃赔偿为由，反对写入联合声明。周恩来认为受到了“简直不能忍受”的“侮辱”，斥之为对中国的友好“不领情”，日方才同意“单方面宣布”形式的中国放弃专条。[33]另一个无意中“成了问题”的钓鱼岛争端在谈判现场并无冲突，但日本方面紧张担心，尤其是一些日本学者往往渲染其惊险，意在表达对中国没有直接主张钓鱼岛主权的庆幸。这种研究称：在1972年9月27日下午举行的第三次首脑会中，周恩来纵论世界格局之际，田中角荣突发“意外”之言，询问对于“尖阁诸岛”的看法。周恩来委婉地制止说：“关于尖阁诸岛问题，这次不想谈。现在谈它没什么好处。因为有石油，就成了问题；如果不出石油，台湾、美国都不会做文章。”然后就转换话题，很快结束了会谈。田中为什么提出外务省预定之外的问题？他大概是想从中国取得某种承诺以防国内右翼人士批判其不敢向中国表示领土主张。从常识而论，日本作为“实效支配”争议领土的一方主动提出讨论是为失策；如果周恩来反扭一把，就很容易抓住口实，说日本承认存在领土问题，给将来留下祸根。然而，重视对苏战略、急于实现中日邦交正常化的周恩来知道争论起来不好收拾，他“救了”外交外行的田中角荣。换言之，中国并不像日韩谈判邦交正常化那样要求解决领土问题，中日之间不存在领土问题，所以阻止日方讨论。[34]

如此，日本主流学者引用外务省公开的谈判记录，得出了周恩来不要求钓鱼岛主权、更不存在“搁置争议”共识的结论。必须指出，这种研究推测过分而实证不足，所引用的外务省谈判记录也存在着明显的删改痕迹：一是始末唐突，二是周恩来不可能跟着田中使用“尖阁”之类的说法。这就需要研究者多方核对。中国的外交档案尚未正式公布，但根据片段发表以及谈判代表、列席工作人员提供资料的相互印证，可以断定日本公布的外交记录删去了“搁置争议”共识的部分，而中方记录有此内容：

田中角荣：想问一下尖阁列岛问题。

周恩来：这个问题我这次不想谈，现在谈没有好处。

田中角荣：既然到了北京，这个问题一点也不提一下，回去后会遇到一些困难。现在我提了一下，就可以向他们交待了。

周恩来：对，就因为在那里海底发现了石油，台湾把它大作文章，现在美国也要作文章，把这个问题搞得很大。

田中角荣：好，不需要再谈了，以后再说。

周恩来：以后再说。这次我们要解决大的基本问题，比如两国关系正常化问题，先解决。[35]

特别重要的是，日方谈判代表外务省中国课长桥本恕、条约课长栗山尚一都证实：在周总理总结说“这样就全部谈妥”时，田中首相提出“还有”而追加了“尖阁列岛问题”，并明确建议“以后再说”；这是“就未达成共识而形成了共识”，如此“搁置”的目的在于先行建交，含义是“不改变现状”。[36]这就反证日方所公布外交记录确实存在删改的问题。总之，两国首脑达成了搁置领土争议之政治共识，而且是日方主动建议提出的。在这种意义上，领土问题及其搁置争议原则的当面确认就成为中日邦交正常化的前提，而邦交正常化只是中日战后处理与和解进程的一步，遗留问题留待将来交涉。

为了准确理解“搁置争议”共识的意义，还有必要澄清田中为什么主动提出讨论。在准备谈判的过程中，日本外务省中国课于1972年7月10日做成一份题为《日中之间悬案事项》的文件，其中把“尖阁诸岛领有权问题”列为首要，并说明：坚持“我国领土”、“不与任何国家的政府讨论”的立场。[37]桥本课长也证实他没有建议首相提出这一问题，如此暗中承认存在“问题”却又否定通过外交谈判正式解决而寄希望于让中国无从谈起、无可奈何、无所作为，这种把回避之实情解释为无问题之强辩的外交谋略倒还可以牵强附会于所谓“实效支配争议领土一方主动提出讨论是为失策”之说。但正因为如此，把田中主动讨论的动机推测为意在表明敢向中国主张领土以抑制右翼势力的不满，就自相矛盾了。

造成这种矛盾并非田中外交缺乏条理，而是当今学者考证不周却急于为日本领土立场辩护的政治实用主义出现了破绽。事实上，钓鱼岛争端语境中的“实效支配论”在田中角荣执政时尚未被外务省作为掩饰不敢当面向中国主张“固有领土论”之实情的辩解工具正式发明出来，所以当今学者以它立论就不能自圆其说——这种说法是在田中角荣与周恩来达成“搁置争议”共识使外务省的“固有领土论”不攻自破之后，面临和平友好条约的谈判，被追究真相的外务省为修复立场而另加虚构的。与“固有领土”原教旨主义势力的唯利是图偏执不同，田中角荣本来就认为存在中日领土争端而主张以和平原则、合作精神化解，在美日琉球协定签署之后反复强调协商解决“尖阁列岛问题”。1972年5月9日田中角荣（时任通商产业大臣）在众议院冲绳及北方问题特别委员会上谈冲绳周边资源开发时说：石油、天然气没确认的时候，尖阁列岛问题也没什么大事；有储量的说法一公开，就突然闹起来了。“但必须协商，圆满地开发地下资源，这是事实。”[38]而此前在3月25日众议院预算委员会第四分科会的阐述更全面，回答了领海的专管权和开采权行使乃至军事防卫线布置、中日武装冲突可能性等敏感问题。他说：“对于这一大陆架的海洋开发，现在从政治上考虑，要充分立足于事实情况，归根结底日本与中国协商才是圆满的解决方法。”他同意冲绳返回后的“尖阁列岛领有权”在日本，但反对按法律教条行使“专管权”和着手开采涉及领海问题的资源，强调现实可行、政治上必要的是国际协商。基于这种“常识性”的“外交考虑”，当有人提出冲绳返还后要布置“防卫线”、“尖阁列岛纳入自卫队的巡逻圈”难免与中国发生“战争”之类“危险”时，田中明确指出：“自卫队的自卫权范围理应是法律上的问题，绝对不会无视现实引发纠纷。作为更根本的法律，依宪法不以武力解决国际争端，况且是与中国之间，完全没有那种考虑。”[39]

很清楚，田中角荣以信守战后和平宪法的原则精神坚持着协商解决分歧的立场，他是在批评日本方面借“海底石油说”闹“尖阁列岛论”，更反对动用自卫队的实力政策。[40]另一方面，就“钓鱼岛问题”与中国协商也是日本对美国的承诺，即至少在形式上不能完全无视中国参与对日战后处理的权利。因此，田中角荣主动与周恩来讨论领土问题并达成搁置争议共识是自然的。并且在谈判结束后9月30日回国当天会见记者时，他特别谈道：“逐二兔者不得一兔。现在中日终于打开邦交了，还留有非常严峻的问题。”[41]次日，他在东京郊区的高尔夫球场甚至向记者透露了中日首脑谈判涉及领土问题的细节：与周总理会谈时，他提出“想明确尖阁列岛的领有权问题”，但周恩来建议“不在这个场合谈”，就回避了正面讨论。[42]1973年3月22日参议院预算委员会讨论教科书如何处理日苏领土问题时，他把同类性质的“三个问题”一一指出：日苏争议的“国后、择捉、齿舞、色丹”、日韩争议的“竹岛”、日中争议的“尖阁列岛”。[43]通过上述一系列说明，田中首相间接地向国民交待了未明文化的中日秘密协议，即邦交正常化遗留了还要继续交涉解决的领土问题。他与周恩来讨论领土问题并非应付国内政治压力的形式，其明确问题存在、相约“以后再说”是避免单方面行动导致对方政治被动、诱发武装冲突之姑且但必要的外交手续。

归纳起来，在台湾当局与美国交涉约束日本维持“无人岛现状”的前提下，中日交涉又达成了搁置争议、留待处理的共识；由于未形成共同文件而仅在首脑会谈中约定，它是处理领土问题原则的密约性政治协议。2012年9月日本政府在否认这一政治共识的逻辑上发动暗示可能登岛并建造设施的“国有化购岛”事变，引发大规模抗议，中日关系陷入仅有低级“意思沟通”但无建设性政治谈判的“准断交”状态，从反面确证了“钓鱼岛共识”乃邦交正常化政治前提的意义。

受到2012年“钓鱼岛事变”导致中日关系危机的刺激，两国出现了空前的深化学术研究、深入反省历史的运动。外务省原条约课长栗山尚一反复发表文章和接受采访，澄清中日交涉形成了关于“搁置”领土问题的“默契共识”。他呼吁回到“1972年的原点”并构建新的“协议框架”。[44]而自民党资深政治家野中广务还以2013年6月的访华行动，宣传曾经听到田中角荣关于“搁置”领土问题共识的谈话。当然，日本也因此出现了新的否认论——即使田中角荣有“以后再说”的发言，也不见得能作为“搁置协议”在国际通用；“中国没有提出作成商定议事录，至少不能说存在明确的搁置协议”。[45]如此就事论事貌似合情合理，但进行比较战后处理史研究就可以明白，这种抽象的概念辩证法完全脱离基本事实。1951年美国主导的旧金山议和，是日本主张拥有琉球“潜在主权”，进而要求“冲绳返还”以及通过交涉琉球协定取得钓鱼岛权益的国际法初始来源；但事实上，姑且不论美日片面议和本身的合法性争议，所谓“潜在主权”不过是对美国谈判代表杜勒斯在旧金山和会演说中“允许日本保留残存主权”之说的转译，并不存在共同文件。日本曾经尝试争取和约承认琉球居民享有日本国籍，但这种变相的明文化要求被美国拒绝。美国急于利用朝鲜战争的紧张局势实现足以控制日本的战后处理，杜勒斯也意识到旧金山议和的普遍合法性缺陷，所以他还在发言中以日苏争议“千岛群岛这个地理名称是否包括齿舞群岛”为例，强调“明智的办法”是把“一切”关于日本的争议问题“留待将来通过这个条约以外的其他国际间的解决办法加以解决”。[46]这就决定了对日战后处理过程的长期性和不断解决日本与不同国家之间问题的必然性。美国片面对日战后处理之所谓“允许日本保留残存主权”作为一种口头意见，到1958年才被日本争取到明文化；及至日美交涉琉球协定发生了“钓鱼岛问题”，美国也要求日本与中国协商。而作为在美日战后处理体制之外、旧金山和约之后继续战后处理初步成功的例证，就是苏联与日本1956年达成恢复邦交联合宣言，其中姑且处理了“千岛群岛问题”——苏联承诺将来可以在和约缔结后把齿舞、色丹移交日本。因此，中日钓鱼岛争议作为战后处理问题，日本既然承认旧金山议和、接受美国片面处理琉球，也与苏联协议领土处置，如果唯独拒绝与中国谈判，那就是故意以种族主义蔑视维持对华战争状态，试图保持殖民主义历史遗产而剥夺中国的战后处理权利和战胜国地位。理解了战后处理的历史连续性和国际法责任的普遍性，即使作为外交形式主义，田中角荣时代的日本政府与中国确认领土问题的存在、听取中国的意见——虽然并未实际解决问题，但以“搁置争议”共识表明了对中国的尊重。因此，中日“钓鱼岛共识”的国际协议地位不低于初始战后处理时杜勒斯的“琉球残存主权说”，在继续战后处理的意义上近似于日苏联合宣言。

历史的玄机自在于此，中日两国结束战争状态、摆脱冷战政治陷阱而实现和解的出路在于交涉把“搁置争议”共识明文化的“钓鱼岛协定”或签署有处置结论的和平条约。但历史的展开完全相反——中国缺乏及早以国际法结论规范战后处理的外交觉悟，而田中角荣之后的日本政府无意信守承诺，“钓鱼岛危机”也就成了中日关系的宿命。