“国权”: “下县”与“不下县”之间——析明清政府对江南市镇的管理（下）

来源: 清华大学学报      作者: 张海英教授

（四）公益、文教事业“民办官助”的管理

江南地区的民间公益、文教事业在明清时期有了长足的发展。在以往的研究中，明清江南的公益、文教事业向来被视为是地方精英发挥作用的主要领域，也是“国权不下县”的例证之一。但是我们同时也要注意到：明清政府对地方公益、文教也十分重视。这些民间文教公益事业，往往是采取“民办公助”的方式，亦即政府较多地借助、鼓励民间社会力量兴办这些事业。这些民间文教公益事业大多以市镇为中心，辐射到周围乡村，因此通过“民办公助”来对这些事业加以管理的做法，也是政府对市镇管理的一种手段，值得关注。

以文教事业而言，明清江南市镇多有书院，并成为江南市镇一重要的文化景观。书院是明清政府教化民众，加强意识形态控制的重要途径，各级官员（特别是府县级地方官吏）上任之初，无不显示其对地方文教事业的重视，兴学校、建书院便是其重要内容之一，不仅“严立规条督课之”，而且时常要“课诸生，亲为之授”，以示表率。这也体现了政府对书院的管理。

盛泽镇有松陵学舍，又称盛湖西书院；地界松江府与嘉兴府之间的枫泾镇，明代有枫泾社学，清代有枫溪书院；南翔镇有长生书院（又称惠民书院），由巡抚赵士麟建于康熙二十六年，乾隆间重修；地处昆山、嘉定之间的安亭镇，弘治间昆山知县建“安亭社学”，嘉靖间废，嘉定知县改建安亭小学。此外，像乌镇有著名的昭明书院、分水书院（咸丰间毁于战火），同治四年又建立志书院等，不一而足。

嘉定文庙位置

除教化民众的镇学、书院之外，明清江南市镇多有赈济孤贫的留婴堂、师善堂、义仓及各类义学，这诸多公益事业有的是官员出面捐俸、劝捐而建，更多的则是鼓励借助民间力量而兴办。像嘉定罗店镇早有施棺局，后有怡善堂、栖流所、同仁堂、保婴局、恤茕局、敬节局、惜谷会等；枫泾镇有同善会馆、育婴堂、接婴堂等建置；南翔镇，康熙四十一年里人王家藩等建留婴堂，乾隆八年，改为“育婴堂”，至嘉庆间规模扩大，“尽心察婴，肥则奖赏乳妇，病则医药，死则棺葬，规模日臻完善”。明清方志中此类记载尤详。

明清政府还时常以诏谕的形式发布文告，要求各地施行社会救济。从这些律令诏谕也可以看出，明清政府所强调的养济院，主要是由官方出资，收养孤苦无依者的福祉机构。但面对大量的孤贫人数，仅靠官方的力量是远远不够的，于是政府便鼓励借助民间力量来辅助，这一政策到清代更是付诸实施，也正因为此，江南地区善堂数量之多、慈善活动的盛行是其他地区难以比拟的。

明清江南市镇多有善堂、义学、义仓等公益建置的现象值得关注，它从另一个角度体现了明清政府对地方基层的治理理念：在加强政府军事、政治控制的同时，不断强化官方意识形态教化民众，并借助民间社会的力量，发展、完备地方的公益建置，“扶持节孝及孤贫无告者”，通过尽可能地救助孤寡赤贫人群，以期有效协调社会矛盾。虽然诸多公益建置时兴时废，其社会效应在不同地区、不同时期表现不一，但毕竟有助于社会的稳定，成为明清政府对江南基层综合治理政策的重要组成部分。

上海善堂同仁辅元堂（摘自清末的《图画日报》，来源： 网络）

三、需关注的几个问题

（一）“国权下县”

明清政府对江南市镇灵活多样的行政管理模式，令我们对以往的“国权不下县”之说予以重新审视与反思。明清政府对江南市镇多类型、多层面的管理表明：第一，中国古代国家权力的直接延伸，绝非只达到县一级为止，而是毫无疑问地延伸到了县以下；第二，这种延伸绝非只有一种形式，而是根据不同的具体情况，采取不同的形式；第三，这种延伸体现了某种意义上的制度创新。

例如，巡检司的普遍设置，从制度上突破了国家行政机构不在县下设治的惯例，政府在乌镇、南浔、乍浦、盛泽等江南市镇或设府厅级官员驻镇，或委派县丞、主簿管理等多层次的治理模式，更是国家权力延伸至县以下的直接体现。我们由此看到，严密而发达的乡里和保甲制度，只是国家控制管理基层的一个重要组成部分，除此之外，国家力量还以其他各种形式直接参与其中。政府派驻府厅级别官员驻镇等诸多不同于常规的管理，既有效分担了县级政府的行政责任，突破了以往“国权不下县”的传统，也在某种程度上修正了国家权力向地方大规模扩张始于清末新政的论断，由此启发我们就明清政府对江南基层社会的管理问题做进一步深入细致的研究。

当然我们也要注意到，除巡检司作为常设机构在制度上有所突破之外，其他无论是同知、同判驻镇，还是县丞、主簿管理，均属于制度安排上的“权宜之计”，并没有纳入正规固定的官僚行政体系之中。这种情况意味着这种“国权下县”的程度还是有限的。如果从现代国家管理的角度来看，可以说明清江南的“国权”或可界于“下县”与“不下县”之间。明清时期江南地区的众多市镇，仍是属于由巡检司管治安、州县直接控制行政的传统管理模式。换言之，政府对其实施的有效管理，大多是在“国权不下县”的背景下进行的。

以刘河镇为例，明清两代，刘河镇基本处于刘家港巡检司的管辖范围之内，但是，在这看似巡检司常规管理模式的背后，政府的影响力无处不在。巡检司日常治安巡逻与刘河营等军事层面的管理自不待言，就经济层面的管理而言，刘河镇分海关的运作，是政府通过行政机构的设置直接参与商业管理；商人民间组织保税行的参与人员“地邻互相保结送抚辕看验”的背后，是政府对民间基层保甲制管理模式的影子；“各大宪定其章程，令于藩宪处领帖开张，创立牙行，招接内商”的张罗，是地方政府对商业组织建立的直接推动；商船前往苏州办理银货交割时，官府可“于藩库内请领鸟枪、火药、兵器”，“奉宪护送”，保护标银的举动，则是地方政府直接出面保护商业活动；而攸关刘河镇兴衰发展的水利事业如娄江的疏浚，刘河的治理，则更是由政府直接出面组织实施。由此，国家权力对市镇发展的影响力不言而喻。

事实上，中国古代的国家政体，时常根据不同区域的特点及差异，灵活自主地选择治理方式进行行政管理，以加强对地方区域的实际控制，学界尤有“催征按‘乡都图’，治安按‘乡堡甲’，教化按‘社约村’”之说。清代后期，国家开始进一步注重对乡村实施更严格和更直接的统治，村庄成为国家管理农村基层社会的基本单位，乡村职役出现行政化发展趋势非常明显。从明清两代国家权力与地方基层社会的关系而言，国家政权对于地方基层社会的干预、控制程度都趋向增强。明清政府对江南市镇实行的不同层次、不同模式的管理形式，恰是政府对地方控制趋向加强的具体体现。这作为“国权”具体表现形式的经济权力、规范性权力和政治权力等层面多有体现。

（二）“国法与惯行”

在关于中国古代制度史的相关研究中，以往时常有“惯于以成文法的规定为依据来研究古代的政治制度和政府体制，不注意社会实际政治生活与成文法规之间的巨大差异”，“只从卷帙浩繁的典章、政书中找古代制度，而不从实际行政过程和社会生活的活生生事实中去总结潜在的制度、惯例及其实际运行模式”的倾向。而中国疆域辽阔，社会经济、地方治理方面的地区差异在所难免。因此，在具体研究中，我们常常遇到理论上宏观概括的叙述与现实中微观实态的差异。这中间，既有同一经济、政治现象的区域性差异，也有制度规定的政策内容与具体理政实践的差异。

例如，瞿同祖在其《清代地方政府》一书中谈及清代县以下行政单位的情况时指出：每一个乡都有头领叫“乡长”，在市镇叫“镇长”，在村庄叫“村长”或“庄头”。这些人系由当地人民“推举”以负责地方事务，但这种首领推举从未进化到自治。实际上，镇和村都没有什么法律地位。政府常设立一些非自然的行政单元，其大小规模与镇和村的规模并不一致。如税赋和徭役单元为“里甲”，衙门驻地则为“坊”，近郊地区则为“厢”等等。就江南市镇而言，明清江南市镇有许多是在经济活动中或适应经济活动需要而形成的，并不是法定社区的行政区划组织，政府并没有把市镇当成一个行政实体来看待，有的市镇也不存在瞿氏所说的“镇长”一职。但就赋税征收而言，则与瞿氏所言大体相仿，江南市镇的赋税征收便是依都图区域而征。

瞿著英文版封面

再以江南地区众多的属于政府常规管理的地方市镇为例，这类市镇，政府多是通过保甲、乡约等职役角色，通过他们所带有的官方色彩的民间身份，来沟通、协调官府与民众的关系。应该说，保甲、乡约无论在数量上或与基层社会的接触面上，都较州县衙门的佐贰为多，他们甚至被视为州县政府在地方上的代理人。特别是清代以后，保甲制发生了新的变化：保甲长由州县官任命和撤换，清廷可以直接控制乡保这一基层组织，进一步巩固从中央到地方的统一局面，维持对地方基层社会的有效治理。

但是，即便在这种常规管理模式之下，其制度规定的具体实施在各地也是表现不一的，学界多所论述的清代乡约“官役化”的现象，在清代的双林镇似乎并没有出现。同时，在这种管理模式下，仍有诸多具体问题尚不明晰。例如，明清江南各镇乡，大多设置有“巡检司”与“汛”，它们分属文、武不同的管理系统，具有不同的职责分工。那么，在处理具体案例时，其职责分工的执行程度究竟如何？能否真正做到各司其职？这些疑问目前仍不明朗。

另一方面，相关管理机构的设立或人员的增设，并不意味着管理职能的到位。明清史籍中不乏政府机构内各级官员胥吏扰民、累民的记载。明代嘉靖年间，政府曾于乌青镇设通判加强管理，但因所派官员渎职懒政，有些“不驻乌镇，实在府城”，倏来倏去与无官相差无几，不得不于于隆庆二年“奉议裁革”。另以巡检司而言，弭盗防乱，稽查赌博、窝娼、奸慝、盗贼，维护治安当是其首要之职责。但在实际执政过程中，具体官员徇私舞弊、渎职失职之行为时有发生。清代双林镇上有一段时间“南京籍诸无赖”聚众赌博，多有争端，自然影响了市镇治安。但他们只要“纳费于巡检署日数千”作为常例, 就可换取后者的默许而不干预。而政府对于基层乡村的管理，亦必须得到地方乡绅的配合与支持，否则，其管理职能难以得到有效体现。对此，双林镇上的大户蔡亦庄所言可谓一语中地：“官之为地方兴利除害, 力止于批牒悬书, 若本处无人为致力, 则必无一事克举, 即举亦旦夕废。”

（三）独特的市镇安全防御设施

明清江南地区有些市镇虽然在行政区划上分属多个府县管理，但出于安全、防盗的考虑，很多市镇特别是一些颇具规模的大镇，其周围一般建有四栅，甚至有的市镇还有城墙、城门、护城河、吊桥等。例如，地属青浦、昆山两县管辖的朱家角镇便设有水栅，“村镇水栅之设，以防盗船出入。在镇，栅夫岁暮里中给钱，以充工食；在乡，则村民轮值。晨启夜闭，于地方实有裨益”。南浔镇原有高3丈，宽1丈，周长1066丈5尺的城墙，明初拆除，设四栅，有吊桥，东西3里南北7里，周长近12里，其西栅还驻有分防南浔千把总署。地处嘉兴、湖州两府的乌青镇也同样有建置牢固、管理严格的东、西、南、北四栅，“置水栅所以备寇盗也”，“宵深而闭，未旦而启”，一旦有盗匪之虞，立即报警，其西栅还设有墩台“以备守瞭”。这一切，令市镇自身俨然成为一个独立的治安单位。江南市镇四栅的设立及其有序的管理，是明清政府在市镇管理方面的又一独特之处。

（四）管理成本与行政效率

明清江南市镇的管理成本与行政效率也值得关注。明清政府对市镇管理的主要思路是以绥盗安民、维护社会安定为首务，在经济上则是以首先保证政府的财政收入为目标。政府并没有将各个市镇当做一个新兴完整的经济实体来看待，这从诸多江南市镇在行政区划上仍分属两府或两县可窥见一斑。由于其赋税催征沿袭了传统的里甲、都图制，使得同一市镇分属不同县府的行政区划对于政府的赋税征收没有产生大的影响，便也掩盖了其行政管理机制方面的诸多缺陷。

一方面，这种以治安、赋税征收为主要目的的行政管理模式，没有过多强制性地干预市镇经济的发展，给明清江南市镇商品经济一定的相对宽松的发展空间；另一方面，由于政府的行政管理始终缺乏主动意识，其很多行政管理措施的出台，在多数情况下是出于对已暴露出来的社会问题的被动应付，缺少与市镇经济发展需要同步配套的相应举措。各级官员们在履行“平盗贼、整吏蠹、兴水利、隆教化”职责的同时，更关心的主要是“如何适应朝廷的赋役征缴，而并不太关注社会经济的正常发展”。面对日益繁荣的市镇经济，政府很少从相关的法律、制度规范和制定规则等方面予以关注，遑论其承担适度调节经济运行与资源配置，创造竞争的平等环境与秩序等现代政府职能了。这些传统行政体制本身所存在的诸多制度设计方面的缺陷，最终也制约了江南市镇的进一步发展。

晚清地方官员像

此外，其庞大的吏员队伍，在维护市镇一方平安的同时，也不可避免地加重地方的经济负担，对其行政效率与行政成本的核算，包括市镇财政经济的承受能力，都将是一种极大的考验。如南浔镇，到清后期，以其一镇之规模，竟有分防南浔汛千把总署、水师统带办公所、厘捐局、湖属盐捕水师营办公所、洗心迁善局、自治局、禁烟局、邮政局、电报局、巡警局、团防局、民团公所等十余所各类军政管理机构，其行政机构的设立，远远超出了普通“市镇”的建置规模，这不能不引起人们对其行政效率与管理成本的关注。这也反映出，在同一传统国家行政框架之下，政府的行政机构在融合国家行政体系与基层社会管理方面仍有诸多的制约与困难，可谓任重而道远。

四、结语

“国权下县”和“国权不下县”的问题，亦即国家权力究竟深入到社会的哪一层级的问题，在理论上一直未有定论。因此之故，学界对于“国权”是否“下县”问题的看法呈现出两极化。

秦晖

“国权下县”说认为，中国自秦代以来一直是一个高度中央集权的国家，国家权力深入到每家每户。秦晖认为：“秦汉时代中国传统帝国的农村基层控制已相当发达和严密。汉以后，除东汉后期到北魏的宗主督护制时期帝国根基不稳外，也一直维持着专制国家对‘编户齐民’的控驭”；“在这个基础上形成的中国社会是‘编户齐民’的社会，是中央集权的大一统国家对一户一户的小农严格编制的社会”；“与前近代西方相比，中华传统帝国的统治秩序具有鲜明的‘国家（王朝）主义’而不是‘家族主义’特征”；“国权归大户，宗族不下县，县下惟编户，户失则国危，才是真实的传统”。

与此相对的是“国权不下县”说。从费孝通、瞿同祖、张仲礼、费正清、牟复礼到王先民、卜正民等诸多学者，都持此观点，强调士绅在基层控制中的重要作用。有人甚至称明清基层统治为“乡绅之治”：“乡绅之治是乡绅作为主体对乡村的治理，它发端于中国明清时期，有着特定的历史背景”；当然，“无论对于基层社会的控制达到何种程度，乡绅都不会完全取代国家权力的法定意义上的代表者—‘官’……乡绅地位的获得和保障在制度上依附于国家权力，乡绅的非正式权力与官僚的正式权力处于唇亡齿寒的关系”。

应该看到，“国权”是否“下县”所涉及的理论问题，实际上也是政治社会学中讨论的国家权力与国家能力的问题。英国学者迈可·曼（Machael Mann）从两个层面来区分国家权力。其一是国家的专制权力（despotic power），即国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围。其二是国家的基础性权力（infrastructural power），即国家能力。它指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。在这里，“专制权力”与“基础性权力”的区别，可以理解为国家权力与国家能力的区别，换言之，“国权”当含有国家权力与国家能力双重内涵。

Machael Mann

迈可·曼的这一区分虽然是针对近代西方国家政体，但对我们研究中国古代 “国权”是否下县的问题也颇具启迪意义。一方面，就正式的制度安排意义上的国家权力而言，号称“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的中国古代中央（君主）集权可谓至高无上，皇帝有权随意处置任何个人与团体，国家权力（皇权）似乎无处不在。但另一方面，国家权力有效的管辖范围，在很多情况下只能到县级，国家能力并未全面深入渗透、改变乃至动员基层社会秩序。国家权力的大小与国家能力的强弱并不同步，高度集权的政府并不等同于行政能力无所不及的政府。

有学者认为国家能力是指国家将自己意志、目标转化为现实的能力，它主要应指中央政府能力，不是泛指公共权威的能力。“只有中央政府才能代表国家意志，而其他公共权威以及地方政府是无法代表国家意志和国家利益的”。笔者认为这种看法值得商榷。中国古代的国家机构，往往由中央政府和各级地方政府共同组成，它们作为国家机器的组成部分，其作用是相辅相成的，离开了任何一方，就无法进行统治。在此意义上来说，“国权”不应只是中央政府行使的权力，当然也包括各级地方政府行使的权力。

对于“国权”是否下县，我们也应关注那个时代的人们对这一问题的认知。晚清和民国时期，许多地方出现了“乡绅”（或者地方士绅）统治乡村的局面。但即使这样，他们依然认为国家权力延伸到了县以下。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》里曾谈到，当时的中国农民要受三种有系统的权力的支配，即政权、族权、神权。这其中，政权是“由一国、一省、一县以至一乡的国家系统”，是一切权力的基干。这种政权包括两个部分，一是“县官老爷衙门差役的政权”，一是“旧式的都团（即区乡）政权机关，尤其是都之一级，即接近县之一级，几乎完全是土豪劣绅占领。‘都’管辖的人口有一万至五六万之多，有独立的武装如团防局，有独立的财政征收权如亩捐等，有独立的司法权如随意对农民施行逮捕、监禁、审问、处罚。这样的机关里的劣绅，简直是乡里王”。据此我们可以断定，当时的基层政权完全掌握在地方士绅（即“土豪劣绅”）手里，“国权”似乎未到县以下。但是我们要注意到：第一，这种情况只是出现在“国权”不彰的时候，第二，即使如此，毛泽东依然把县政府和区乡政权机关都视为国家政权的组成部分，并未将二者对立起来。这个看法，应当说是符合明清以来中国大多数地方的实际情况的。换言之，在晚清和民国时期的湖南，“土豪劣绅”统治县以下地区的情况尚且不能算是“国权不下县”，那么在明清大部分时期的江南地区，“国权不下县”之说就更不能成立了。当然，这种“下县”在程度上和方式上与中国现代的情况有很大不同，不能用今天的管理标志去衡量。这或许是我们在讨论相关历史问题时应当持有的态度。

由此观之，“国权下县”和“国权不下县”这两种看法都有道理。问题在于，在“国权”“下县”与“不下县”两极之间，有着很大的空间。要回答“国权”是否“下县”，就要从学理上明确“国权”到底包括哪些内容？“国权”与地方社会之间有什么关系？“国权”的什么部分、以何种方式、下到哪个层级？程度如何？起到什么作用？……这些均涉及国家权力的延伸与国家能力的体现等相关问题，只有弄清这些问题，才能比较理性客观地判断“国权”是否“下县”。中国古代历史悠久，广土众民，各地区情况千差万别，在此背景下，学界自然难以在这一问题上形成共识。有鉴于此，一个合理的研究方法当是选取一个有限的时空范围，在此范围中深入讨论这个问题，从而得出合乎这个时空范围的结论。

总之，就明清江南市镇而言，“国权下县”是成立的，明清政府对江南市镇多类型、多层次的管理模式，反映了这一时期政府行政管理体系的相对灵活性，其国家权力在基层社会不同层次的延伸，也是其国家能力在基层社会不同程度的体现。这个结论对于学界关于明清国家与社会关系的研究、国家权力与国家能力的研究，均具有重要的意义。