蒋介石与战时国民政府行政机构改革

来源: 抗战史料研究     作者: 刘大禹

全面抗战时期，为实现抗战建国的任务，提高行政效率，蒋介石主导了国民政府行政机构的调整与改革。关于这一问题的研究，目前学术界极少进行探讨，笔者曾以收藏于中国第二历史档案馆的相关材料，从行政院的角度对机构调整与改革的发轫、进程与效能等方面进行了初步探讨。其中谈到影响改革效能的原因有军权制约行政权、缺乏行政负责中心等。在此基础上，本文试图以“蒋介石日记”及台北“国史馆”、“党史馆”等所藏相关材料为主，围绕以下三个问题进行探讨，一是蒋介石本人对行政机构改革的理念，二是蒋介石推动改革的过程，三是反思战时行政机构改革。需要说明的是，按照行政学者张金鉴的鉴定：“吾国之实际行政机关，在中央为行政院，在中间为省政府，在地方为县政府。”本文所指的行政机构改革主要着眼于战时国民政府中央层面的改革，省行政及县行政改革将另有专文论述。

一、行政系统之重建与改革设计

随着中国军队在淞沪抗战的战败，整个行政系统被打乱。国民政府撤离南京前，“各机关办公人员，已去百分之九十九”。1937年11月29日，国民党中政会通过“非常时期中央党政军机构调整及人员疏散办法案”，其中规定，（1）国民党中央组织、训练、宣传三部暂时归并军事委员会，中央政治委员会暂行停止，其职权由国防最高会议代行。（2）五院所属各部会，与国民政府有密切关系者，例如内政部、司法行政部、最高法院、铨叙部、审计部等，应在国民政府所在地。与国民政府及军事委员会均有密切关系者，例如外交部、财政部等，应分一部分在国民政府所在地，一部分在军事委员会所在地。与军事委员会有密切关系者，例如军政部、海军部等应在军事委员会所在地。就人员疏散而言，“军事机关以外之国府各机关及各院部会署处人员应留必须办公人员，不得超过原有人数之五分之一，其余人员无论原在听候调遣者，或已指定工作者，除前款应留人员外，均应分赴各省市或原籍工作。”上述调整案可知，行政机关完全服务于军事机关，国民政府中央行政系统支离破碎，行政人员天各一方，在交通与通讯多有阻碍之际，严重影响与制约行政效率。1937年11月至1938年1月，“五院或保持其形骸而行政活动则实际上归于停顿”。

南京沦陷后，国民政府重建行政系统迫在眉睫。据陈克文记：“战败后，许多人的自信心似乎渐次消失。张伯勉到四明银行接洽公务，便说政府改组，最好请毛泽东做行政院长，朱德做军政部长，他们的办法要多些。彦远、介松在旁边，也附和此说。这分明是自信心已经动摇了。战败不可怕，自信心动摇了，才是真很正可怕。委员长说：‘过去党政负责人员都是把两手插在口袋里做大少爷，从今后应切切实实自己动手，把思想生活改过来。’”

蒋介石撤离南京后，对行政系统如何重建，思考颇多。1937年12月10日蒋介石记：“预定：集中中央机关”、“整顿中央。”12月11日“预定：研究军政机关改革草案。”12月18日，“预定，政府组织之研究”。12月19日，“预定，决定政府及军政机构”，与汪精卫“谈政府组织与民意机关之筹备”。12月20日，“预定，政府人选与机构”。12月29日，“决定行政院与大本营各部人选”。1938年1月1日，蒋介石为树立决心抗战的形象，让出行政院院长一职，由孔祥熙担任，自己专管军事。国民党中常会通过《中央机构调整案》，厘定军政系统，精简军政机构。“此次行政院改组之时，军事委员会之机构亦同时缩小”。“军委会第三、四、五、六各部完全裁撤，经此变动，似较前为简单合理矣”。不过，“军委会各部之成立于今数月，才见成立，便告结束，人才金钱之耗费，不知多少。”

1938年2月7日，经行政院与军事委员会往复商定，并经提请行政院第348次会议议决分别改隶或归并办法，又将军事委员会所属机关之有关行政者，及行政院各部副署机关之性质相同者，分别加以归并。行政院自身亦合并了一些相似的机构或部门，新设了一些与社会需要的部门，主要部会裁并为七部二委员会，分别为内政、外交、军政、财政、经济、教育、交通等七部及蒙藏、侨务两个委员会。

行政系统与军事系统虽相互分立，但“权力集中”无疑是战时政治的需求。1938年3月，国民党临时全国代表大会召开，通过《抗战建国纲领》，设立总裁制度。蒋介石认为，这种制度“为抗战与党国计，则有益，为个人计，则有损也”。在蒋看来，总裁制有利于重建行政系统，虽然集权于一身未必为其所愿。事实上，战时有关重建或改革行政系统的建议无不集中于“权力集中”、“组织简单”之类。如中央训练团高级班第一期毕业学员赵汝言提出“关于中央政制改革之建议案”，提出了“取消国防最高委员会，恢复中央政治委员会，为训政时期党政联系机关，对中央执行委员会负起责任，中央政治委员会设主席一人，由总裁担任。”“修改国民政府组织法，加强国民政府职权，由总裁担任国民政府主席，统帅五院及军事委员会，负实际政治责任。”

如何重建与设计战时行政系统，蒋介石加强了思考，日记中多次出现“分权”、“集权”及缩减行政机构。如1938年5月5日日记里言，“预定，调整机构与行政效率机关之常设。”11月6日言：“注意，联邦与统一、分权与集权之研究。”11月19日言：“中央之党政军机构之缩小与改正。”“各军区机构权限应扩大”，“中央与地方集权分权与均权制度之研究，应适合抗战之要求”。不过，王世杰并不赞成削减机构，“源日方方谓我渐成‘地方政权’，我不宜为不必要之变更，授敌人以宣传之口实”。1938年12月，国民党副总裁汪精卫出走。蒋介石决定强化内部力量，在“权力集中”的大潮中，1939年1月28日，国民党五届五中全会决定改组国防最高会议，为国防最高委员会，成为了战时党政军一切权力的总揽，蒋介石担任了委员长。

由于受战时环境的影响，有论者认为，尽管1938年1月机构调整有一部分符合提高行政效能的原则，但大部分的政府组织，仍呈现出以下两种特殊现象：“其一，原有政府机构的大部分是空空的摆在一旁，无事可作。其二，原有的政府机构之外产生许多新的组织，其中许多都是在成立的时候，抱着一个调整别的机关的动机，而在成立以后，因为职权上的重复与摩擦，一变而为一个待调整的机关。依此例推，政府机关只有日见膨胀。”

面对这种行政现状，蒋介石思考进一步调整与完善行政机构，“注意，财政与政治整个研究痛心之至。”据王世杰1939年11月16日日记，蒋介石在六中全会主张调整行政机构，在行政院增设若干部，并拟将党部之社会部等部改隶行政院，以为宪政实施之一种准备。蒋介石11月18日日记言，“预定：改组行政院计划。甲，增设路政部，农林水利部，社会部，行政机构调整会，地政局，贸易局、信托局合并，卫生局，财政委员会，外交委员会。”对于机构的人事配置问题，蒋思考“财政部应否自兼，及其厉害如何，其利在集中统一与肃清贪污，整顿财政，其害在业务太多太繁，又恐不能专心整顿与人口实”。自兼的目的是“减轻庸之责任，免受冤屈”。此次会议决定，蒋介石于1939年11月20日重新担任行政院院长（实际上仍由孔祥熙代理），“六中全会如期完成，行政院未能彻底改造”。

为贯彻蒋介石的改革意旨，1939年12月7日，国民政府专门成立了党政军行政机构调整委员会，以孔祥熙、陈果夫、何应钦、白崇禧、朱家骅、张群、王世杰为委员，由孔祥熙召集，提出了调整与改革的初步方案。孔祥熙将调整研究的具体意见报告了蒋，（1）中央社会部应改隶行政院，（2）农林水利应即成立，（3）卫生署应直隶行政院。经12月15日中央常务委员会第136次会议决议行政院应设立农林水利部，卫生署改隶行政，其组织与执掌由行政院斟酌拟订，呈由国防最高委员会核定后，依立法程序办理。对于调整意见关于社会部的隶属，国民党中央内部意见分歧。1939年12月17日五届139次中常会讨论党政军行政机构调整案时，居正认为社会部改隶之意见宜再加考虑。蒋介石通过权衡，批示“改隶行政院为宜”。社会部由党部改隶于行政院，显示了蒋介石重视和完善行政系统的意图。

战时行政机构改革是一项重大工程，需有完备的改革方案，需有专门部门从事计划、设计与推动。1939年12月23日蒋介石提到“中央党政改革之研究尚无具体方案”。从1940年1月开始，蒋思考“设立机构调整处”，以统筹与研究机构改革。此后，蒋介石建立了一个级别更高的机构，即中央设计局，隶属国防最高委员会，审议诸如重大党政制度机构、重要法规、重要政策等内容，亲自兼任设计局总裁，王世杰、甘乃光分任正、副秘书长。

1940年1月7日，蒋介石指示“中央政府各部设计机关，应归并统一”，要求张群对“前设政治机构之运用与各种工作之设计与考核之联系紧密等办法及实施之组织等，请速研究，先拟具方案草案。” 2月18日，蒋认为“设计局须速成立”，要求将设计局及相关各处组织限3月30日前呈报中央党部秘书处。 “此局人员须物色虽有能力与经验者（如杨端六等人）为职员（必须专任不得兼职），但其各处内容，不妨由小到大，分别缓急先后”，“并可聘请外国专家为顾问或专员，以为设计独到实施工作之助也。务于3月10日前拟定一具体办法呈核。”

不过，国防会秘书长张群等并未及时提出设计总局条例。对此，蒋介石反复手令催交。如1940年3月19日手令“设计总局条律应速确定，尤应注重经济设计事宜特别组织，成为最重要有力之机构。”4月4日手令：“经济设计局有否规章，望早拟定方案呈核，其人选亦希拟核”。4月15日手令“设计局筹划如何，望早日成立。”4月19日手令“经济行政机构应即切实设计调整”，6月5日手令“设计局组织条例与人选，以及党政工作考核委员会，现在之组织与主管人员，望即呈核为盼”。8月9日手令“设计总局应不必待立法程序，务限一个月内初步组织完成为要”。8月18日手令“设计总局应限9月1日成立为要。”

蒋介石反复催促“设计总局”的成立，竟拖至9月。个中缘由，或与蒋介石对设计总局涉及宽泛的功能定位有关，最初为政治领域，但此后却要求注重经济领域，与诸多经济部门事权重叠。蒋介石指示“设计总局之重点，应先注重于经济之制度，”“国防经济、国防教育与国防工业科学，三者为设计总局工作之急务。”蒋介石要求设计总局、党政工作考核委员会、国防最高委员会所属之专门委员会，其目前工作应注重于“研究专门实际问题之解决”，“选择并考核有关各部门之人才。”拟担任设计局秘书长的王世杰亦不热心，他认为，“在目前形势下，设计局工作亦极难有重大之贡献也。”

为推进改革，蒋介石加强了国防委员会秘书厅的人事配置，注重增强参事室的功能，延揽机构改革的专门人才，以资研究。1939年12月19日日记：“预定：组织、经济、政治、外交、宪法、地政各种研究会，每室聘名家十人充任之。”1940年1月30日，蒋介石手令王世杰：“参事室应增设财政、经济、交通、外交、内政专家各一二人，须选国内有学问经验者充任，其职务为研究调查与其各有关机关切实联系。此制度研究运用部门可多请数人，但必须确有学问心得者为要”。王世杰于1940年4月17日推荐了郭斌佳和朱炳南两人，“郭为江苏人，美国哈佛大学博士（外交系），曾任光华武汉大学等校教授，现任国际联盟同志会英文期刊编辑及外交专门委员会委员等职。朱为广东人，美国伊利诺州大学经济学毕业，曾充中央研究院社会科学研究所研究员，现任原南大学中央庚款讲座”。蒋介石批示：“可”。对于聘请外国顾问，王世杰则延至1941年4月27日“提议聘二、三外人（美、英籍）为顾问，蒋先生赞同”。

蒋介石除延揽体制内的专家学者，也注意利用体制外的卓有见识者，以加强机构改革的顶层设计研究。1940年2月29日蒋手令陈布雷：“研究行政效率与科学管理方法之人士，如在《扫荡报》发表意见之钟自若，《大公报》发表意见之查尔道、石渠阁等，请派人留心联络考察，如其可用，则尽量收罗，使之专门研究及制拟实施方案，以及发起科学管理运动会，提倡并使中央各院部会署促进其实施为要。又竞赛运动亦照此办法，凡有研究此等之人士，皆收罗使用”。“今年务期各种工作效率之增加，而在此二种方法能得其良效也。”

二、行政机构改革之深化

蒋介石完成了行政机构改革的相关准备工作后，利用抗战相持阶段相对平稳的战局，着手深化行政机构改革。一是柔性层面，即机构事权研究、公文程序简化、政风建设等，以树立行政新风尚。一是刚性层面，即精简机构与裁汰冗员，健全行政组织，减少财政支出，提高行政效率。1940年3月，蒋介石在国民党中央人事行政会议上发表《行政三联制大纲》的训词，将行政事权划分为设计、执行、考核三个环节。国防最高委员会成立了设计局与党政工作考核委员会。设计局重在设计，党政工作考核委员会重在考核，执行的主体则是行政院等行政机构。

1、加强行政机构事权研究。

1941年5月2日，王世杰“往中央设计局任秘书长职”。5月3日，蒋介石手令党政工作考核委员会秘书长张厉生：“对于现行行政制度有机构重复工作冲突而应加以调整者，希调查研究并拟具办法呈核”。5月6日张厉生报告拟即与行政院秘书长魏道明会商调查研究后，再拟具体办法呈核。张草拟了行政机构调整研究会的大致名单为:张厉生（党政工作考核委员会秘书长）、王宠惠（外交部长）、王世杰（中央宣传部部长、中央设计局秘书长）、陈布雷（国防最高委员会秘书长）、甘乃光（中央设计局副秘书长）、魏道明（行政院秘书长，已指定）、傅秉常（立法委员）、许静芝（国民政府文书局局长、行政院参事）、许崇灏（考试院秘书长）、程中行（监察院秘书长）、陈方（侍从室第二处组长、国防最高委员会参事）、蒋廷黼（行政院政务处长）。经蒋介石同意，研究人员除陈洪、高秉坊二人应准加入，并加入彭学沛、段锡朋、陈之迈各委员及国防最高委员会参事浦薛凤，召集人为张厉生及王世杰。

1941年7月21日，蒋介石手令王世杰及王宠惠，要求厘定各级行政机构职责业务及考绩办法等细则，并令各院部会与各省政府等限9月底一律呈报秘书厅与设计总局，俟该项意见汇齐后，会同研究，拟定细则，限10月底起草完毕。10月23日，王世杰在设计局约集多人商讨调整行政机构问题，效果不佳，“局中既缺乏专任人员，而陈伯庄、甘乃光两君又意见不协，工作进行异常困难。”此后一年时间，行政机构调整研究会议针对各部会存在的问题，先作分组研究，对重大问题征询有关部会意见，提供参考，拟成初步调整办法，再作会合讨论，共同决定。如此先后开会多次,计决定调整案件几十起。

蒋介石密切关注行政机构事权关系研究的进程与结果，听取汇报，提出要求。1942年8月15日，蒋介石手令张厉生等：“对于调整政府机构及研讨，以及意见之陈述，应作为党政工作考核委员会重要工作之一，并规定每半年必须将调整意见陈报一次，俾能定期将各机构之组织与事权，予以合理之调整也。”

对于行政机构事权厘定研究的相关成绩，在蒋介石看来，也并非无效。据1942年11月10日记，“本日审核党政考核委员会对党政各种考核之报告书及其考核计划皆有初步成效，阅之顿增感慰，只要持久忍耐，指导不倦，则党政皆可望其进步健全也。”在蒋的督促下，从1942年9月11日至1943年1月22日，行政院召开研究行政机构调整谈话会共8次，重点内容为完善行政系统，以改变行政机构的混乱与事权的模糊。

2、督促行政程序简化。

在行政机构改革的进程中，蒋介石督促优化公文程序，减少行政环节，以提高行政效率。1942年4月4日蒋介石手令行政院秘书长陈仪：“各级政府之公文程序应设法改良，以统一、简单、明了与容易为主，并设法减除各级政府之填造表册工作，俾得有余裕时间，以从事于实际工作，希即与考核委员会等拟定办法，早日实行为要。”很快，陈仪、蒋廷黻提出了公文程序之改良的办法，如“院属各部会署各省市政府每月送院之工作报告及检讨报告表，改为三个月造报一次”，“各种调查表册之制发填造，应由主管该项工作之机关统一办理，其他机关如需此项材料，应径向主管机关索阅，不得再令各级机关重复填造”。陈克文认为，“各级政府的表报所以繁重琐屑，乃由于闲冗机关过多，闲冗的人员过多。没有骈枝重复的、不必要的机关和机关里许多冗员，则这个公文书的大海自然干涸了，可惜论者尚少有见及此点的。”

蒋介石要求大力简化行政程序。1943年1月29日蒋介石手令国防最高委员会秘书长王宠惠及党政工作考核委员会秘书长张厉生：“中央党政军各机关应设法使其工作科学化，即对公事之处理应简单而快当。凡可当面商洽者，应即对面解决之。凡可互通电话者，即用电话商决之，不必动辄以公文往返致延久而不决。”3月14日手令孔祥熙及张厉生：“据报，现在本院与各部会等，其每周下达各省之命令统计少则六则，多至15件，其命令之繁且多，殊为骇人。中前曾令减少命令数目，简单公事手续，何以至今仍未实行？以后本院各部会对各省府之命令，皆应先呈本院核定。而以本院名义下达。各部会不再直接下令，即下达于各厅处者，亦由本院下达省府后，由省府再转各厅处，使系统分明，而事权划一。至于以后本院发令，亦应减少命令，而多发较有弹性之训令，此事甚为重要，必须切实办到。”

3、整顿行政作风。

国民政府行政系统作风松散，一直为人所诟病。据陈克文曾记全面抗战爆发前：“到院两年，办公室里人少事少，花落庭闲，从没有现在之甚者。告假缺席之多，实为两年来所未见。长此下去，身体精神，都不免锈蚀坏了。”蒋介石对行政机构存在的政风不良颇为忧虑，加强整顿，1938年1月25日日记里就注意到，“改造政治新兴风气”，“调整组织”。据陈克文12月13日日记，蒋介石对行政院的手谕中就写道：“行政院秘书罗君强行为浪漫，应即撤职查办”。陈克文感到“委员长似乎要雷厉风行的整饬官箴”。10月18日，蒋在行政院训话时，批评党政军各机关公务人员的生活，态度很严厉。他说，他到了重庆以后才知道，公务员的生活松懈浪漫，比汉口更坏。他已经惩办了几个行营的人员，以后还要办，不论是哪一个机关哪一个人，凡是生活浪漫的都要办。王世杰也感觉到“近年以来，跳舞竟成风气。政府中人以及军事长官，多蹈此习。昨日蒋先生在行营约集中央党部及政府人员，痛诋此习，并将行营中行为浪漫者二人扣禁。”不过，蒋介石将政风不良之因并未归责于己，认为“政府与中央无组织无纪律，立夫果夫对于用人与组织皆不负责把握”。

蒋介石对派驻地方的各中央要员，要求不能凌驾于地方之上。1940年4月29日蒋介石手令：“禁止党政军学人员奢宴，令将国防会前所发表之条例在成都再一申诫。” 8月28日手令：“严令党政军各部会处，以后派往各省地方调查考察人员，不得以中央名义招摇，更不可以‘我是中央人员’自夸，如果查再有此等人员，应严加处治，作为招摇撞骗论罪，并速定中央公务人员出差时之戒条，凡出差人员，必由其主管官亲将此戒条对之诵读，为之警戒，或每人发此戒条一纸，使之勿忽也。”9月13日，张群向蒋介石报告“中央公务人员出差戒条八条”，（1）不得干涉所受任务之外之事件。（2）不得泄露职务上所应守之秘密。（3）不得自恃为中央人员向地方官民有夸或轻视态度。（4）不得以中央名义招摇或向地方管理有所请托推荐或借贷。（5）不得接受地方官民之招待或馈遗。（6）不得向地方机关需索宿舍舟车夫马等一切供应。（7）不得由野游赌博及其他不明令之行为。（8）不得事毕逗留差次或其他地方暨私自回籍。蒋介石批示：“此戒条照办，但不仅是出差之戒条，而且在中央及各地工作之公务人员，皆应颁令各机关主管官在纪念周时逐条训诫。”

除了作风整顿，蒋介石要求加强部务整顿，以树良好形象。1942年1月9日蒋介石手令陈仪：“行政院各部会近数年来对与部务之整顿，皆不注重实行。今年度各部会之工作，除其规定之业务外，应以整顿部务为其重要工作，举凡部内人事之考核，经费之节省，以及工作之检查等，皆应切实整顿，以期进步为要。”9月26日蒋介石手令：“通令中央党政军各机关内之各室禁止悬挂白布门帘，因各处所张白布门帘，十九皆糠脏不堪，是不啻为藏污纳垢之象征，应令一律取消为要。”12月16日手令：行政院所属各部会等应如何振作其行政精神与整饬其行政纪律，希研拟办法通令实施为要。在蒋的督促之下，1943年1月13日张厉生蒋廷黻签呈提出“振作行政精神整饬行政纪律纲要”。

蒋介石还要求推行机关工作日记方式。1941年7月21日手令王宠惠：“中央党政各机关工作日记，有否实施，希切实考核实施。”8月4日王宠惠报告：“中央各部会处及行政院所属各部会暨其他各部院会，自本年6月1日起，对工作日记均已次第实行，并将六七月两月考核所得，编成报告，附具改进意见。所报日记分为三种：本机关日记，本机关内部各级单位日记，职员个人日记。党务方面已订有中央各部会处工作日记暂行办法。政务方面之各院部会亦多有自定办法或表式者，惟体例颇欠划一，内容繁简互异，但在原则上与钧座训示意旨尚无不合。”

4、精简机构与裁汰冗员。

行政机构改革的根本落脚点是精简机构、裁汰冗员。国民政府行政效率之不彰，已是公开秘密。如陈克文曾记：“中央党部职员千人以上，大都无工可作，亦大都不能工作，今后之人事处理遂成为极大之困难。”抗战相持阶段，国民政府控制国土日蹙，税收锐减，财政拮据。1941年12月10日，翁文灏条陈蒋介石关于调整中央及地方行政机构意见及办法，“如不裁无用之机关及冗员，而仅大减每一机关之预算，势必使无一机关能实行任务，徒致空言无张，实绩愈少。动摇国本，良可寒心”。翁文灏指出，“如国防最高委员会有对敌经济封锁委员会，其职务应归并于经济部，行政院之农产促进委员会，其职务并纳于农林部，行政院之中央气象局，其职务可归并于中央研究院之气象研究所，此皆极易裁并者。”张厉生、王世杰等提出调整中央及地方行政机关意见及办法，如“水利委员会可否暂缓设立？”“外交部主管之侨民事项，与侨务委员会及中央党部之海外部主管业务，划分调整办法，由国防最高委员会将此职权明确划分。”“战地党政委员会与行政院之职权工作有冲突重复之弊，该会及各地分会区会，均撤销归并。”

蒋介石在听取相关机构之研究报告后，精简机构与裁并冗员基本达成共识。1941年12月20日第五届中央执行委员会第九次全体会议，正式确定了机构调整与改革方略。“所有现存之政府各种机构及国营省营事业机关，有业务性质相同而系统分歧者合并之，业务因战时原因而失去原来对象者裁撤之，业务与抗战无重要关系者缩编之，统需于最短时期由各该上级主管分别负责，切实办理”。“既经调整之后，无论重要与地方任何部门，非经特许，不得擅行添置机构，其各种业务性质相近，权责连带之机关，应根据事实需要与法理规定，确定其职权划分其权限。”

机构精简与裁员是相互联系的。蒋介石要求“各机关实行严格紧缩，裁减四分之一人员，以求一人能担当十人之事，一日能完成十日之功，来发挥我们政府事业的效能”。对于被裁减机构的人员安置问题，蒋指出：“我们原有机关人员在裁并之后，仍旧给予薪俸，在中央的派往边疆工作，在都市的派往乡村服务，如此，政府机构既可合理健全，工作人员的本身亦可以多作实际贡献，真是一举两得之事。”行政院明确裁员安置办法，（1）凡在陪都工作之中央机关人员之被裁减者以一律受训为原则”，“有特殊情形或技能之人员，可准不受训而派赴地方工作”。（2）“无特殊情形或技能而不愿受训者一次发给三个月或六个月之生活费，听其另谋职业”。（3）“委任以上及聘派人员一律均须受训，雇员则一次发给三个月至六个月之生活费，听其另谋职业。（4）受训后而不愿赴地方工作者裁汰。（5）到达指派之地方工作不力者裁汰。（6）原在陪都以外之地方工作者，可免调即交由当地省政府酌予分配工作。训练机关由中央训练团办理，训练时间拟定为一个月，最多为两期训练完毕。

蒋介石对机构精简与裁员高度重视，认为“归并与裁编机关应嘱岳军来设计”，提出了具体时间表。“中央驻各地机构，将重新调整。骈枝机关，将予以裁并，若干业务，交地方代办。”蒋要求“调整机构与裁并人员之设计应限期完成”。1943年1月9日记：“预定，催裁减人员与机构实施日期。” 1月17日，“预定，调整机构与指派工作之具体方案限二月内完成。”1月18日，“预定，骈枝机关裁并工作。”

关于精简机构与裁员结果，据王宠惠1944年2月3日报告：“立法院、考试院、监察院均已奉准免予裁减”，“司法院法官训练所结束，内部裁员32人，减工役17名”，“行政院，呈经核定者17个机关，共裁2574人，裁并附属机构96单位，共3411人，惟志愿受训调派西北工作者仅财教两部共26人”“又财政部裁469人，保留2369人，本院裁145人，保留437人。”上述裁员基本达到了蒋介石裁员四分之一的要求。

事实上，机构调整与裁并尚未完成。蒋介石在国民党六全大会，卸除行政院院长职位。此后的蒋介石依然不断通过手令方式，指示或命令机构调整与裁并问题。如1945年6月23日蒋介石手令张厉生：“振济委员会之业务是否可与社会部或善后救济总数合并，并将该委员会裁汰，希研议具报为要”。6月28日新任行政院秘书长蒋梦麟签呈：“遵拟裁撤振委会，以其主管之救济业务移归善后救济总署接管，其他业务拟分别归并社会部及卫生署接办，一切经费仍暂照原分配预算划拨，并令各接管机关统筹调整分别裁并。”但大规模的机构改革暂时中止。

三、蒋介石推进机构改革之反思

由上所述可知，蒋介石在艰难的抗战环境中，一直在谋求国民政府的行政机构改革，试图实现抗战建国的任务。但实际效果并未能如蒋所愿，机构精简的结果是机构不断膨胀，单位不断增多。至1945年4月，行政院所属部会，有内政、外交、军政、财政、经济、教育、交通、农林、社会、粮食、司法行政、兵役等12部，蒙藏、侨务、赈济、水利4委员会，卫生、地政2署及战时生产局、善后救济总署，共计20个单位。此外，尚有直属中央机关，如中央气象局、故宫博物院、图书杂志审查委员会、抗战损失调查委员会、敌人罪行调查委员会、敌产处理委员会等。除笔者曾经探讨阻碍行政机构调整与改革的因素如军权制约行政权、缺乏行政负责中心等原因外，尚可进一步反思。

1、行政改革的推动力与行政官僚的执行力。

行政机构改革，是一项复杂的系统工程。改革前要进行广泛深入的研究，改革中要有系统方案，改革后要有相关评估，以达到厘清机构事权、合理安置人事，、树立行政新风、提高行政效率之鹄的。行政机构改革事关多方利益调整，应具有改革的内在要求与强大的外在推动力。通过权威人物，进行自上而下的推动，不失为一种有效方式。由于抗战初期中国军队的战败，国民政府行政系统的调整刻不容缓。蒋介石集中了党政军大权，对推动行政机构改革可谓不遗余力，无论是征求机构调整的意见，还是成立研究机构，思量颇多，成立囊括党政机构秘书长组成调整处或研究会，对中央设计局的成立设立时间表；督促政风建设与部务整顿，为机构精简与冗员裁并设立原则等。

然而，行政官僚体系的执行力却并未如蒋所愿。有论者认为，“在抗战中建国确是一种极艰巨伟大的事业，必须有极健全极灵活的行政机构，同时必须有极干练极坚强的行政人员。”客观的说，蒋介石推动改革，缺乏一个明确的负责机构，对归属于国防最高委员会、设计局、党政工作委员会、行政院等单位并不明确，仅依靠其个人督促与推进，为下级机构与负责主管敷衍塞责提供了条件。据陈克文记，抗战初期，政府重要人员讨论政府机构改革谈话会情形，谓各方意见殊不一致。时任行政院秘书长魏道明的意见为“在理论上和事实上都很需要，惟时机未到，勉强做去，恐无结果。又言，此时如改造政府机构，恐遗敌人讥笑，对外影响殊觉不好。”所以陈克文认为魏道明“各方面不肯得罪，自己并无积极主张模棱两可，闪闪缩缩。”陈克文还记到，蒋介石谈到县以下行政机构改革方案的讨论经过为例，说有人拿经费不够，人才不足为理由，不肯切实执行，深致不满。这一个方案是他老人家最用心思，最急于实行的提案，到了行政院，便发生了不易实行的许多意见。蒋介石还谈到汽车的事。他说关于汽车在公路上应该如何的停放，如何的隐藏，本人下了三次的命令，现在才算有了一些效果。这样的小事，居然要他下三次的命令。主管的机关到哪里去了，做什么事的？他很感叹的说，“如果我不是革命的，我实在觉得太灰心了。”陈克文记到一份重要的有关政治改革的文件，由蒋介石用代电交给孔祥熙院长，到院之后，便到各科旅行，差不多半年，还未旅行完毕。“我们的行政效率，于此可见”。

蒋介石虽百般督查与推动，依然落得“政治内部无甚进步，人事亦多牵制”。陈克文说，行政院里会计处成立后，庶务科和会计处的人员不免有些不合作的地方，不是互相牵制，便是互相推诿。这些毛病是现时机关里最普遍的。即使被蒋介石寄予厚望的王世杰，任设计局秘书长后一年内，多次向蒋提出辞呈。王世杰感受到“近来深以政府及党部同人缺乏共同负责精神为憾”，而他自己也未能为蒋介石分担责任，切实思考行政机构改革问题。“予自今日起开始规划中央设计局之工作，予任此局秘书长一年有余，原期彭浩徐、王文伯两君能对局务多负责，但彼等从未切实负责，局事一无成绩，使予心疚。”张厉生给人的印象是“并非为政府做事，不过混资格耳。”“张厉生既不懂办事，似乎也不关心院里的事。院内同事现在对于他的失望，是愈来愈甚了。”“大概他的病根，在乎只知一味敷衍人事，对事理并无真知灼见，更没有坚定一贯的主张。”王宠惠也谈到政府内部存在的问题，“当局者只知争权夺利，装点门面，私心过重，缺乏公忠体国，顾存大局的精神，为我们政治上的最大毛病。”

面对官僚系统的敷衍，蒋介石明了工作推进之艰难。“调动人员撤换者，皆现不欢之色，而最高各种会议多以扩张机构与经费，无人肯为国家与政府据理讨论，一切皆含混通过，惟凡事所由我主持，无人肯任怨也。”个中艰难与无奈，溢于言表。1945年2月10日，蒋介石电令吴铁城张厉生等切实督导考核党政工作之改革时，感叹“检讨去年党政各方面之工作，敷衍风气，尚少革除，实际效率，甚鲜进步，命令仍难贯彻，督导与考核均欠切实”。

2、行政改革的制度化与权威人物的随意性。

行政机构改革，重在有制度为依据，有法制为准绳。蒋介石在推进行政机构改革的进程中，希望建立制度化，带有明显的政治与行政现代化的倾向。对于制度化与行政组织，张金鉴提出疑问：“政府行政之成败究竟是法的问题，抑或是人的问题？究竟是制度的问题，抑是运用的问题？”从1942年到1944年，蒋介石多次倡导制度化问题。如1942年时提到“政治应以人事法三者并重，而以法为立国之根源，故对于法制机构与人才应加注重。“防制政治腐化与封建复活必须从法制入手，徒恃教化与刑赏，则不必也。”1943年的日记里提到“审阅人事制度意见书，前后约有三小时之久，人事制度不定，则一切政治决无入轨之理，国家亦无健全之时，本年必须将军政二制度彻底实施也”。“建立制度，励行法令。整顿中央机关与人事改革。”“行政人员重人而不重法，是为一切政府不能推动之总因，建国必先建立制度，尊奉法令方能大可见法家精神，即重法令与斗争精神，重主义，此二者在党政班应特别加重，以改正以往课目之不足也”。“今日唯一之要务在建设军政党员之心理，如何乃能使之合作互助，尊重秩序年资，故建立制度为最要”。“政治全在实际为基础，而不可专凭理想，然亦不能全无理想，无理想即无政治目标，则政治不能进步。”1944年日记提到：“中国政治，以人事派别之分为最大的障碍，如欲政治进步为现代化，必先建立人事与健全考试制度为第一要务”。

蒋介石一面追求制度化，一面却大量运用手令等非制度化的形式，督促行政机构改革，给人以领导人随意干涉各项事务的印象，打乱了官僚系统的正常程序。如汪精卫曾言：“蒋先生对现代政治机构之运用，似欠深刻之认识。”陈克文认为：“蒋委员长到重庆后，下了许多手谕，有些手谕都变成了纸片工作”，其根本在于“当局求治心切，今日一命令，明日一计划，把一切行政弄到纷乱也是事实。”王子壮也认为，“蒋先生求治甚急，新设机关日见增加，而每次全会皆有调整机构，裁并机关之决议，所以适得其反；或为战时，土地日蹙，为笼络人才，不得已之举。而各机关之工作效率不免因之减低，负责不专故也。”手令制的滥用，代替了正常行政程序。

而且，蒋介石下达机构改革的手令对象如王世杰、张厉生、张群、陈布雷、魏道明等，常常发生变化，究竟何人负责，亦不明确。蒋前后数度手令，自己未必记得此前曾颁发，产生前后矛盾，重复手令等现象。蒋介石的手令制也波及到行政院，陈克文抱怨：“做长官的一时高兴便下命令，绝不知道这命令执行的时候要费多少时间和多少手续。”受蒋的影响，张厉生也“喜欢下手条”，这种下手条的方式“皆为主管长官之通病，不独张公为然也。”由于权威人物的随意性，陈克文感到蒋介石在法律上事实上均已享有绝大的权力，“但近一二年来他的威信却常常不能和他的权力相称，他所下的命令，常常不能贯彻。例如去岁他下令裁减政府人员四分之一，裁减军事人员三分之一，至今已半年多，始终未尝执行，并有再也不能执行之势。”

3、行政机构改革的时机选择与政治环境的适应性。

抗战初期蒋介石为应战时之需，集权于军事机构，行政系统服从于军事行为。国民政府主席林森言“在战时，则组织应从单纯化，事权务求统一化，方能如手之使臂，臂之使指，运用灵活，迅赴事机”。“在非常时期，事功贵神速而嫌迂缓，指挥贵统一而嫌散漫，要一人能兼数人之事，要一日能竟数日之功，方可适合环境，应付困难”。内政部长何键发表“调整行政机构基本方针，以渐进方式谋改革使政务集中于政府”。彰显战时行政机构改革的必要性与迫切性。此后为专心军事，蒋介石很快意识到军政分立，但为实现“抗战建国”的任务，蒋介石重新集权于一身，全面推行机构改革。不过，蒋介石推行改革往往未能考虑到政治环境的适应性。

一是整顿行政作风，未能切实考虑到行政系统的客观存在。在抗战艰苦的政治环境中，如能通过改革重整行政作风，树立行政形象，必有利于通过抗战而真正达到“建国”之目的。但国民政府的行政人员生存环境恶劣，无论是从生活状态，还是心理压力，比平时艰难数倍。行政院副院长孔祥熙就曾发牢骚：“我们做官便很为难，这要应酬，那又要应酬，哪里有许多钱，不应酬又得罪人。本人从前在山西还有些商业，可以赚钱，现在商业没有了，真是应付不来。”陈克文认为孔祥熙的牢骚是“不无理由的”。而下级公务员“离乡背井，除了办公睡觉之外，一点娱乐的地方没有。他们常常生病，他们的精神显著十分疲劳，工作效率减低”。“在这样的环境之下，低级公务员的病死是自然会增多的。”因此，在此种政治环境中，政府在倡导作风建设时，也应切实考虑到行政人员的客观生存环境，改革中应尽可能改善其生存条件，提高他们的荣誉感与服务意识等。

二是机构精简与裁员，未能切实考虑妥善安置。战时进行精简机构与裁员，提高行政效率，选择在抗战相持阶段，且进行了较为细致的事权研究，时机选择亦无不合。然而，从政治环境而言，国民政府机构改革往往从国家财政面临巨大压力的政治环境而出发。“以1945年度国家岁出总预算数额庞大，非切实紧缩，无以维持”，不得不“紧缩机构，将若干非必要之机关予以裁撤”。裁员尤其需要考虑安置问题。陈布雷就提出，“70%皆非川籍，多数系抗战以来随同政府西迁”，“如照附表所列尽量裁汰，则被裁人员至少当在4、5万人以上，仅发三个月或两个月之遣散，所得至微，多数家乡沦陷，欲归不能，谋生无路，实有酿成社会问题”。陈布雷建议“酌采比较温和之处置，以免操之过急”。这就意味着，在这样的政治环境中，裁员很难真正施行。

1945年3月2日，蒋介石蒋介石手令王宠惠中央设计局关于裁撤及调整机构建议案检讨之原则：“事关百年大计非短时期内所能完成者缓办或停办。与抗战军事无直接关系或工作对象已消失者业务停办。机关事权及组织系统重复牵混或同类事业由若干机关核办或分办者调整。”对此，有人提出“被裁机关之职员，是否均系冗员，以何标准，严行考核，努力人员，应如何安插，不力人员，惟被随从政府来到后方，迄今无家可归，至低限度，亦应比照桂柳难民，予以安置，俾免流离，影响社会。”“机关是否骈枝，应否裁并。勤能而具有学历经历人员，如随机关一并裁汰，是否公允，与铨叙部公务人员任用保障及退休等法规定，是否抵触，似应顾及。”裁员表面虽有标准，但在特殊的政治环境中，却并不易于得到遵守。如人员裁减原则虽定四分之一，实际上“无标准可言”。裁减后的财政部员额竟较原有人数为多。被裁人员的安置并无标准，在甲地遣散者，仍可在乙地任职，且发给3个月至6个月的遣散费，为数甚巨。陈克文也认为：“事实上，全年各机关不独未减员额，反而增加”，他提出的建议是“裁员必先减政，现时只言裁员，不言减政，甚不合理。各机关之冗员固多，但人少事繁之现象，亦复不少。不过所谓事繁之事，是否必要，尤其是否战争期间必要，则甚成问题”。“又新设党政机关如党政考核会、设计局、总动员会议等。这些机关所办之事，是否必要，是否可以从缓，均可考虑。故言裁员，不如言减政。言裁员而不言减政，则此裁彼增，实行不通。”

四、结论

抗战时期，蒋介石为实现抗战建国，对国民政府行政机构改革推动颇多，以推进政治现代化，奠定战后宪政之基石。改革既具有内在需求，也是客观政治环境的外在要求，为保障行政系统服务于抗战，起到了一定的功效。然而，改革效果却未能如愿。一是蒋介石在复杂与困难的抗战环境中，难以有效整顿官僚系统的作风建设与组织建设，改革措施治标不治本，行政程序遭遇较多“反权力”。二是蒋介石对行政机构改革思虑较多，重视事权关系研究，成立推动深化改革的相关机构，且广泛延揽人才，重视制度化，但受政治知识与组织运用才能之限制，以个人权威推进机构改革，但顶层设计不够，整体推进欠缺，使得改革的执行力大打折扣。三是抗战时期的政治环境实在不允许对行政系统作根本改造，改革“要顾到整个的政治环境，要注意到个别的事实”。改革会带来阵痛，但改革应循序渐进，应有事前的广泛调研、事中的稳步推进与事后的风险评估及制度保障。改革也应充分考虑到政治系统的稳定，裁并机构与裁员应充分考虑社会的承受能力。但蒋介石推动的行政机构改革既未提高个人威望，也没能为战后“接收”与宪政奠定组织基础。行政系统存在的恶根在战后犹如井喷，尽情彰显，权威逐渐下降的蒋介石被迫在更复杂的政治环境中继续推进党政革新，以重拾信心，挽救危局，然为时已晚，改革走上了一条不归路。